第四，中国式现代化强调人与自然和谐发展，对应于“五位一体”总体布局中的生态文明。改革开放之初，中央就指出，不要重走西方工业化国家“先污染后治理”的老路。但遗憾的是，我们后来还是没有能很好地避免这条老路，出现了明显的大气污染、水流污染、土壤污染等多重环境问题。

在生态文明理念的倡导之下，这些年我们取得了一系列的进展：例如，我们的可再生能源、清洁能源的发展，现在已经成为全球亮点。这方面的成绩要充分肯定，但在继续巩固已有进步的同时，确实还要面对很多挑战性的问题。

十四五以来，财政对科技创新的支持力度逐年加大新华网

比如，国际上指责我们"新三样"产能过剩，将来如果要跟国际社会更好地交流、更好地对话，更好地促进人和自然界在生态文明方面的和谐发展，我们就要做好一系列消解阻力、克服矛盾的工作。

展望未来，中国已经明确对全世界承诺了“双碳”目标，它既是对国际社会的庄严承诺，也是中国式现代化这个命题之下，我们自己根本利益的客观需要。

第五，中国式现代化是和平发展的现代化。如果不能和平发展，中国的现代化就很难梦想成真。因为大家都知道，现在世界处于百年未有之大变局，有俄乌战争的火药桶，有中东的火药桶，我们周边还有很多风险因素和危机因素。怎么样处理好中国和平发展的问题，首当其冲的就是处理好世界上最重要的双边关系，即中美关系。 

现在中央的基本指导方针已经非常清楚，我们不赞成美国把中美间的竞争放在第一位的认知。中美显然是有竞争的，但是中国方面认为首先应该把合作放在第一位，因为中美还是有明显的共同利益的。我们绝不脱钩断链，而是应该千方百计和平发展、积极打造人类命运共同体，而人类命运共同体之中，显然必须包括头号强国——美国。

那么财政就要服务这个全局：中国的发展一方面必须是内循环为主体，这样我们可以更好地掌握主动权，同时另一方面绝不放弃外循环，包括和美国互通有无的贸易自由化，投资便利化，积极促进中美关系形成有竞争更有合作、尽可能和平发展的格局。

研究财政必须“跳出财政看财政”，不能仅局限在财政自身业务的眼界之内，一定要胸怀全局。对应中央所说的中国式现代化的五大特征，财政要关键性地匹配上自己的功能作用，争取以财政服务全局，多做贡献，助力中国经济起飞和可持续发展，使我们的现代化道路越走越宽。

财政确保有效投资仍是关键，利于提振信心释放消费潜力

观察者网：从中国式现代化的独特视角来审视，财政无疑扮演着至关重要的角色。回到更具体的问题上，有学者提出中国在过去40多年的高速发展阶段，财政支出结构呈现出高政府投资、低福利支出的特点。当下也有学者提出要转变这种财政支出体制，扩大福利支出。您认为这种高政府投资、低福利支出的财政，是否是后发国家的阶段性必然？还是中国财政的特色结构？

贾康：在中国的发展过程中，投资发挥了极大作用，确实有它的独特之处。传统体制下，我们的财政被人们称为生产建设性财政，意味着财政资源是通过投资安排出去的。

用过去的经验总结来说，财政基本建设支出在整个国民收入里的比重达到40%左右比较合适。但这个数据不应该僵化套用，随着改革开放的深入，生产建设性财政要转型，政府投资比重下降，但并没有完全退场。

从全球视角审视，中国政府的投资规模明显收缩后，在主要经济体中依然处于高位，这背后蕴含着中国特色的发展逻辑。作为发展中经济体，中国要通过超常规路径去追赶发达经济体，力求实现现代化进程中的跨越式发展。我们所主张的新供给经济学理论，强调“守正创新，守正出奇”的战略思维。中国的财政既要借鉴现代化的普遍国际经验，又要对应中国国情下对现代化的特定客观要求。

一个有利因素是，中国拥有将高储蓄率转化为投资资金的独特优势。从统计上来看，人均国民收入是不断提高的，老百姓可支配收入也是随之提高的。原本在趋近于高收入经济体过程中，中国储蓄率应该适当有所下调，但由于这几年特别是三年大疫之后，老百姓的避险意识上升，所以社会整体的储蓄率又提高了。

储蓄率和投资率是有连带关系的，在中国的国情之下，高储蓄必须转化为投资，才能推动经济发展，创造更多就业。近年老百姓在可支配收入节节上升的同时，边际消费倾向却未能上升，从而继续导致高储蓄率；又由于经济进入低迷阶段，投资偏冷，大量储蓄资金沉淀在银行，无法转化出高投资率。

要解决这个问题，就要有配套的相关政策。一是要求政府要实施反周期操作，以有效投资提供就业，增加老百姓的收入，进而使百姓的购买力有源头活水，持续不断提供民众的消费能力。二是要完善社会保障体系，让老百姓减少后顾之忧，有收入后敢于花钱安心消费。

当下要强调的是，在市场主体仍然普遍存在信心不够提振的问题，预期没有得到明显改善的情况下，我认为首先应该要综合施治，提振信心，改善预期。

二十届三中全会的指导方针中，包括做好预期管理，实际上对应的就是这一现实重大问题，即使老百姓在方向感、安全感、希望感这方面能够形成一个非常稳定的向好预期，我认为这也是当下必须特别注意的事情。

针对提高企业信心、促使公众预期向好方面的现实问题，要对症下药。比如中央强调要保持宏观政策的一致性，但我们不能否认的是，地方层面的一些动作，是违反中央这一非常重要的方针政策导向的。这一段时间以来，很多地方由于财力紧张，对企业搞倒查多少年，去追索，去罚没，其中的扭曲是不能否认的。 从今年上半年统计数据来看，GDP增长虽然达到5%，但因为种种原因财政收入以现价计算却是下降的，而地方为主的非税收入同期却增长了11%以上，背后的问题非常值得我们重视和分析。

以上这些，都关系中国特大规模市场的消费潜力如何如愿释放的问题。我们的储蓄率不能一高再高，消费潜力要可持续地得到释放。

但如何释放中国这个特大规模市场的消费潜力，确实是一个系统工程问题。简单来讲，以有效投资扩大就业是关键，低迷时期加大政府投资提升景气以拉动非政府投资跟进，确有必要；至于还要消除老百姓的后顾之忧释放消费潜力，则需要财政对社会保障体系提供稳定的支持。

土地财政弊端的责任不在分税制

观察者网：正如您提到的，未来中国经济要行稳致远，需要正视财政目前面临的几个风险点，第一个就是大家比较关注的财政收入下降问题，如果从历史角度讲，形势有多严峻？

贾康：我们一般用财政收入占GDP比重即财政依存度 ，来衡量一个国家或一个地区经济运行质量，比重越高，说明财力越足。

从这个指标看，我国是从早年传统体制下的高位往下调整后又变得过低，直到1994年以后才有向比较高水平的回升。在相对稳定一段时间之后，这几年总体来说还是下降的，因为我们有大量的减税降负措施，使得统计公布的政府收入占GDP比例，有所调低。

2023年，全国新增减税降费情况新华网

得承认，特别是三年大疫之后，地方政府目前的收支矛盾非常突出。前已述及，这种压力下出现了地方政府所谓刮地皮式的追索、罚没行为，导致非税收入猛增。这里面明显包含着违反中央大政方针的因素，这是我们不能回避的问题。

基于这种情况下出现的另一个问题就是，政府财力越困难，就越看重土地批租。

中国作为一个依然具有典型发展中国家特征的经济体，其国土开发的空间相当大，很多地方辖区的土地批租收入，直观来看是很有分量的。

这里面还有一个“地方政绩锦标赛”的问题。所谓“为官一任，造福一方”，追求政绩是合乎官员应有行为模式的，关键就是这个政绩是不是能够经受时间的考验。

坐在位子上的“关键的少数人”，更关心的是任期之内怎么出政绩，政绩怎么样得到各方面特别是上级领导的重视等等。那就必然看重土地批租，因为这个方式有利于一次性把钱拿足，然后可以做想做的标志性项目建设，从而达到学者所说的“地方政绩锦标赛”的目标。但一块地皮一旦批租出去，40-70年间不会再由这个途径产生一分钱的地方收入了，然而这个并不是在任领导人所关心的，反而容易与开发商“合谋”式抬升地价取得当期更大的可用财力，短期行为由此而来。

这就联系到我们的房地产市场过去为什么不断出现“地王”和过热的局面。为了应对这种过热局面，不得已采取以行政手段为主的措施来往下硬压，而这种手段会明显带来一定的副作用。

我们不能否定获取土地使用权的“招拍挂制度”，因为在国土开发上，对应土地使用权的分配，还没有更好的形式来引入市场机制。当前要解决的问题是，怎么样通过制度建设和政策优化，把中国式的土地财政实际对接到地方政府更合理更广义的土地财政上去，即不能只靠土地批租，而是要靠土地使用权交易后，所建成的不动产在持有环节的税收，源源不断地产生地方收入，这是地方政府在财源建设概念之下需要考虑的制度建设问题。这就涉及到地方税体系建设、扩大直接税等配套改革了。

截止2023年年末，全国政府法定债务率为56.1%，低于主要市场经济国家和新兴市场国家新华网

有些人把“土地财政”的短期行为问题和地方财政困难、隐性负债债等问题都归咎于分税制，这种错误认识必须排除。事实上中国地方概念的省以下，并没有贯彻分税制安排，像沿海的辽宁、江苏、浙江、福建，中部的湖北等省，省级以下没搞分税制，而是维持着传统体制下的一种典型的总额分成制，其他地方则是按税种分成，总的看是五花八门，又复杂易变，讨价还价色彩很浓重。这带来一系列弊病，如果从制度机制成因来说，这跟基层的财政困难、隐性负债有关，也和土地财政的短期行为有关。

因此，我们必须坚定不移地按照市场经济的客观规律推进深化改革，完善分税制，使它横向到边，纵向到底，在省以下能够落地。这是我认为必须强调的一个改革大方向。特别是在省以下把改革成果落地，这是我们必须强调的改革深水区攻坚克难的大方向。