（三）统治者的动机

阿拉伯世界的统治者出于多种原因聘请咨询公司。他们对“进口知识”的偏好，往往超过了对本地专业知识的重视。这种倾向可以追溯到殖民时期，当时阿拉伯决策者将进步和现代化与外部知识紧密联系在一起。

聘请顾问通常被解释为缺乏人力资源或专业知识的一种补救措施，但这种说法与该地区的实际情况并不完全吻合。事实上，阿拉伯世界正面临高失业率的问题，包括高技能工人。与此同时，阿拉伯海湾国家正在推动劳动力国有化。从阿曼到摩洛哥，越来越多的优秀地方机构和专业人士正在崛起，他们具备制定公共部门战略的能力。然而，即便存在这些本土的专业知识和能力，政府往往不会给予足够的重视，除非这些知识或建议得到了咨询公司的认可。这种现象导致了一个矛盾的局面：即使是来自该地区并居住在国外的专家，也经常抱怨他们被要求无偿贡献自己的专业知识，而且他们的影响力非常有限。这与咨询公司在政策制定中所扮演的角色形成了鲜明对比。

咨询公司通常被视为现代化和改革的象征，他们的建议往往被认为具有更高的权威性。这种权威性部分来自于他们的国际声誉和专业形象，也部分来自于他们与国际金融机构和多边组织的关系。这些咨询公司能够为政府提供一种看似客观和科学的视角，帮助政府制定政策和战略。

在阿拉伯世界，统治者们通常认为西方的咨询机构具有“中立性”，而对当地的企业和专家则持有怀疑态度。这种怀疑源于该地区普遍存在的商业和科学政治化现象，即便是学者和私营企业家也难以摆脱国家议程的阴影，常常被视为其国家的政治代言人。

统治者们引入外部咨询力量，按照经典的商业逻辑，首先是作为克服内部阻力的手段，以推动具有争议性的全面经济和社会转型或行政改革等举措。（译者注：这种做法在历史上有其先例，例如在20世纪70年代和80年代，许多发展中国家在国际金融机构的压力下，引入了结构调整计划，这些计划往往由国际咨询公司设计和监督。）

咨询公司对统治者的主要吸引力之一在于它们能够以较低的公众关注度行事。项目的规模、成本和本地信息来源往往不受到公众的广泛关注。这种低调的做法使得客户能够隐藏决策过程和相关数据，有时甚至对本国政府的其他成员保密；它还允许统治者将公众参与限制在最小程度，避免对其“内政”的外部干涉。正是这种不透明性，使得咨询公司在阿拉伯领导人眼中比国家资助的西方发展机构更具吸引力。这些发展机构，如美国国际开发署（USAID）、德国国际合作机构（GIZ）以及西方其他政治基金会，其援助目标通常与咨询公司的服务重叠，但它们更倾向于促进民主和西方价值观。与这些机构相比，咨询公司更容易在不受规范议程或政治条件限制的情况下，根据统治者的意愿安排项目和活动。

（四）国际机构和西方政府的动机

国际机构和西方政府通过各种方式直接或间接地为中东地区更多地使用咨询公司提供激励。他们视这些公司为中立的，甚至与自己志同道合的参与者，认为它们能够按照西方规范运作，避免地方裙带关系和政治议程的干扰。这种看法部分源自对客观性的重视，捐助机构往往强调计量经济学等量化方法，以确保政策和项目的科学性和有效性。

尽管对国际发展的“衡量”存在重大缺陷，特别是在联合国可持续发展目标的推动下，但这种做法确实为国际咨询公司带来了优势。与国家资助的发展机构相比，这些咨询公司通常更有能力满足国际捐助者对量化评估和项目管理的要求。

2024年4月28日，世界经济论坛全球合作、增长和能源促进发展特别会议在利雅得举行 图自：视觉中国

咨询公司制定的计划通常享有较高的国际信誉，这使得与它们签约的国家更有可能获得外部改革资金。此外，与知名咨询公司合作还可以提高一个国家的国际形象和信誉，从而降低公共债务成本，为财政激励措施提供了操作空间。

西方发展机构和国际组织本身也经常承包咨询服务。例如，在突尼斯，德国国际合作机构（GIZ）与德勤合作，旨在将女性纳入劳动力市场；而美国国际开发署（USAID）则资助普华永道开展财政改革项目。在约旦，西方发展机构也经常向咨询公司提供合同，以支持各种发展项目。此外，捐助国经常聘请咨询公司评估国家资助的发展项目。在也门，自冲突爆发以来，外部参与者的职责范围已从财务审计扩大到项目监督。

西方咨询公司造成的实际后果

聘请国际顾问在某些情况下是有其合理性的——例如，当某地专业知识不足、需要解决系统性问题或发展机构缺乏灵活性且无法采用现代方法时。然而，将顾问纳入公共政策制定过程也伴随着显著风险。这一点在世界其他地区和不同政策领域的研究和审查中日益受到关注，如最近在非洲气候峰会背景下的讨论所显示的（译者注：非洲首届气候峰会主办国肯尼亚受美国咨询公司麦肯锡影响，提出将非洲定位为气候危机解决方案的提供者而非受害者，反对者认为这种叙事反映的是西方而不是非洲的立场和利益）。阿拉伯世界的情况尤其复杂，部分原因在于获取相关信息的渠道受限。

通过对学者、政府官员以及前任和现任顾问的采访，我们可以更深入地了解阿拉伯世界公共部门使用顾问服务所面临的问题。这些问题包括政策合法性的缺失、服务质量的不足以及可能阻碍发展的障碍。

（一）缺乏合法性

缺乏合法性是国际咨询团队在阿拉伯世界工作时面临的一个主要问题。为了迅速而灵活地取得成果，咨询团队通常以小规模、高效的团队形式开展工作，这些团队能够优先接触到关键的利益相关者。这些顾问往往是从国外飞来，在公众视线之外进行工作，这种做法虽然可以加快进程，但也可能导致与当地社区的脱节。

在某些情况下，顾问可能会根据自己的意愿咨询当地的政治、行政、学术和民间社会的参与者，但这种情况并不常见。通常，公众被排除在这一过程之外，这导致政策制定缺乏透明度和民主参与，进而引发合法性和主人翁意识的缺失。

在整个阿拉伯地区，对政治进程和公共倡议的参与已经受到严重限制，而咨询机构往往回避现有机构，这种做法破坏了国家合法性。这一点在独裁政权中尤为重要，因为在这些国家，政策的成功往往比谁制定了它更为重要。缺乏主人翁意识会使政策实施变得复杂，尤其是在更广泛的转型过程中。当政府和公民不认同正在采取的行动时，就会出现合规问题。

兰德公司试图改革卡塔尔的K-12教育系统就是一个典型的例子。这是咨询干预失败的典型案例之一。改革开始实施十年后，由于持续的批评和缺乏足够的成果，改革不得不部分撤销，其中一个主要原因就是教师在改革过程中的参与不足。（译者注：2003年，美国兰德公司受卡塔尔委托，对卡塔尔公共教育体系进行全面改革。兰德最终撰写的报告《新时代的教育：卡塔尔K-12教育改革的设计和实施》提出了全面的建议。对改革的批评包括未能吸引更多卡塔尔国民从事教师行业、缺乏对校长的支持、未能提高公立学校的成绩等。2013年，卡塔尔宣布结束与兰德的合作。）

兰德公司为卡塔尔撰写的公共教育体系改革报告 图自：互联网