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张强、高柏:改革难过山海关?东北新经济该如何破局
最后更新: 2019-12-11 15:17:02发展困境:政企关系与行政腐败
东北地区的经济问题集中地反映在营商环境差。我们认为扭曲的政企关系与腐败,是东北营商环境差的根本原因。
在改革开放初期的经济转型过程中,中国的地方政府为了打造以劳动力密集型为主的轻工业或者服务业的发展时,都应该建立公平公正的市场秩序。这种市场秩序的建立或者是像深圳和上海那样,由于外资企业影响巨大,为了与国际市场接轨,政府自然就要强调竞争的公平公正。或者是像杭州那样,由于民营企业占主导地位,在国内市场的激烈竞争中,政府也摸索出如何为企业减少交易成本的市场规则。然而,在沈阳这种计划经济遗产沉重,改革开放以来没有国际国内市场驱动的环境中,政府必须要做出远远大于深圳、上海和杭州的努力,进行更为深刻的制度性改革。
在市场化的过程中,权力很容易与金钱结合。在传统产业占统治地位的东北经济中,民营企业的生计经常依附于国有企业或者政府体制,寻租和腐败很容易成为获得商机和以权谋私的手段。以震惊全国的“辽宁贿选案”为例,涉案人员达到842人,多位省部级高官被双开。官员想贿选就必须寻租,要寻租就只能进行利益交换,这样就必然破坏公平公正的市场秩序。据中纪委披露,涉案的政府官员中反映的最突出的问题就是为某些企业家谋取不正当利益。当地的民营企业为了从国有企业或者政府那里获得商机或者资源,也被迫通过各种社会关系,甚至是官商勾结的方式垄断当地的商机。在涉案达842名官员的管理范围内,营商环境被大面积破坏,腐败与营商环境恶化之间形成恶性循环。
改革开放以来,沈阳的政府官员更多注重去南方发达地区进行招商引资,而忽视了为到沈阳来投资设厂的外资和外地民营企业进行减少交易成本的制度性改革。当外资和外地民营企业来沈阳投资设厂,沈阳是有机会利用它们提供的资本和市场机会打造新动能的。然而,在缺少公平公正的市场环境中,民营企业很难得到健康成长。从全国工商联发布的中国民营企业500强的区域分布就可以看出,东北的民营企业实力普遍不强,2016~2018年连续三年只有9家东北的企业入围。不仅如此,外来的资本经常是坚持不了多久就只能撤资撤厂。根据欧洲智库Bruegel公开的2012~2014年调查数据,在东北地区461家受访的外地企业中,有306家企业“已实际撤资或停止在东北地区经营”或“在未来五年内有离开意愿”,且超过半数的企业(51.33%)认为“当地政府以及相关政策”是企业在东北地区经营发展中遇到的最大阻力。
简言之,东北的营商环境差的主要原因在于扭曲的政企关系,阳光行政以及反腐监督机制的欠缺。在缺少公平公正的市场秩序时,外资和外地民营企业的撤离使东北进一步失去发展新动能的资本投入以及与国际国内市场接轨的有效渠道。在这种情况下,企业对当地仅存的有限资源和商机的竞争更加激烈,只能在更大程度上依靠社会关系或者不良的政企关系。其结果是东北长期以来无法培育有效市场,高昂的交易成本成为东北发展任何产业时的重大障碍。
发展泥淖:发展目标与“走马灯”式的官员任期
根据我们在调研中的了解,东北问题之所以长期得不到解决与中央的决心有关,更与“走马灯”式的地方政府官员任期制有关。政绩是地方政府官员之间最重要的竞争机制。在短短的任期内,既要维持所在地区的经济社会稳定,又要实现经济总量的快速发展。这样的激励机制很容易导致地方领导追求短、平、快的项目,而不愿、不敢进行与时俱进的改革、啃改革中遇到的硬骨头。
“走马灯”式的地方政府官员任期制不利于改革的深化和推进。一般而言,地方领导一届任期为五年。在现有的体制中,优秀能干的领导在一个地方或一个部门的任期通常很短。然而,东北地区的改革是要啃硬骨头的,没有十年八年不可能见效。地方政府官员在更替频繁,实际任期缩短,以及政绩考核的激励机制下,都希望在短期内取得立竿见影的绩效。这样的激励机制只能造成地方政府官员的短期行为,不利于对所在辖区实行深入的制度改革。从沈阳的主要领导任期来看,进入2001年以来不足20年的时间里,沈阳的市长经历了5人,平均任期4年;市委书记则经历了6人,平均任期3年左右。作为副省级城市且改革任务艰巨的沈阳,政府主要官员更替频繁,不利于政策的稳定性,也不利于深化改革的久久为功。
当前,中国的改革进入深水区,发展处于关键的转型期。要破解发展面临的各种难题,化解来自各方面的风险与挑战,除了与时俱进地深化改革别无他法。为达此目的,中央政府应该考虑建立支持“久久为功”的人事制度。
东北的未来
对东北发展新经济时面临的四大矛盾进行分析,我们得出如下四点意见:
首先,东北在资源配置上必须加大对新经济的投入,而不是将主要的资源用于维持旧产业。东北在大数据、云计算和人工智能等以数据为生产要素的新经济方面具有人力资本的相对优势,但严重缺乏能推动新经济发展的资本投入。相对于东部沿海发达地区,东北发展很难依靠外资,只能依靠政府的财政来撬动民间资本,形成内部的合力来共同助推新经济的发展壮大。当地政府能够动员和配置的资源有限。如果现有财政资源的分配仍然要优先用于维持旧产业,那就只能加大中央政府的资源投入,并向打造新动能的新经济领域大力倾斜,与此同时要动员外地民间资本的投入。
其次,东北必须深化国有企业的供给侧结构性改革,而不应该指望能在中央的支持下“先做大再做强”。这种供给侧结构性改革包括把冗员和养老等社会性负担剥离,建立经理人利益与国家利益相容的激励机制和现代化的企业治理机制,以及避免企业受过多的行政干预。
再次,东北改善营商环境的努力应该从政府开始,实现阳光行政,简政放权,加强反腐败的监管机制,建立公正的市场秩序。东北的各级政府应该克服政府职能错位、越位、缺位的现象,把权力关进制度的笼子,让政府的权力依法而行。同时,东北的各级政府也应该为企业降低交易成本,保证各类市场主体公平地参与市场竞争创造有利的环境。只有这样,东北才有可能通过吸引外地民间资本和外商资本获得发展新动能的资本投入,并以此打通进入国际与国内市场的新渠道。
最后,中央应该对东北的政府主管官员的任期制进行调整,以全面完成符合东北地区特点的供给侧结构性改革的需要来决定官员的任期。要完成东北这样艰巨而复杂的改革任务,地方政府的主要官员不宜频繁更替,必须让政府中有能力、有作为的主管官员在同一岗位上能有足够的时间进行“久久为功”的深化改革,同时提供容忍试错的空间。当然,在这样深化改革的过程中既要健全人事制度等正向激励机制,又要建立纠错和监督机制,既为主管官员提供干事情的机会,也要避免错误的政策越走越远。
在沈阳和其他城市关于新经济的调研,使我们对学术界关于新结构经济学的讨论和辩论有了进一步的认识。在中国经济从计划经济向市场经济转型时,新结构经济学因为不主张休克疗法,而是强调实行增量改革和在发展中解决老问题,经常被批评为不想改革。批评者没有认识到的是:新结构经济学的核心立场是要不断根据发展阶段审视要素禀赋的变化,并不断根据要素禀赋转化成比较优势的需要,来进行降低交易成本的制度改革。在当年中国的语境里谈增量改革,就是要发展符合当时以廉价劳动力为基础的比较优势的劳动密集型轻工业。具体到东北经济,在当时的语境下,在发展中解决老问题,并不是把国有企业束之高阁,而是在经济发展的过程中对它们进行与时俱进的改革,使之日益适合市场经济的新环境。在发展中解决老问题这一原则,之所以用“发展”而不用“经济增长”的表述,就是因为发展不仅仅包括GDP的增长,也包括制度的变迁。因此,新结构经济学不仅强调政府要建设为经济发展服务的基础设施,也强调打造为企业减少交易成本的制度环境,建立一个现代的市场秩序。
- 原标题:改革难过山海关? 东北的四重困境与新经济策论 本文仅代表作者个人观点。
- 责任编辑: 吴立群 
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