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张佳俊:“一个水果公司,为何能让政府推一项牺牲大众利益的政策?”
最后更新: 2022-04-26 15:06:562.宪制之变与美国政府的干预悖论
然而,如果重返20世纪30年代,可以发现:在大萧条的历史背景下,从美国国会和总统向行政部门大量授权,到美国行政部门加强对社会经济问题的管制,这一系列国家干预措施正是冲着经济失衡和利益垄断的问题去的,而遏制愈演愈烈的贫富分化趋势也是当时罗斯福新政的要旨之一。
彼时,在垄断资本主义的主导下,经济集中化过程推动着商品市场、资本市场以及劳动力市场的高度组织化,美国社会经济的失衡状况日益突出;与此同时,市场机制暴露出诸多弊端,加剧了从经济权力到社会机会的严重不平等,经济危机进一步向社会危机转化。
在这种情况下,奉行自由放任主义的美国政治经济体制遭遇了合法性危机,国家不可能袖手旁观,原本仅仅满足于保护消极自由的法律模式也需要做出新的回应。
1936年,富兰克林·罗斯福(Franklin Roosevelt)在麦迪逊广场花园的竞选演讲最能说明这种历史转变:
这个国家,曾在12年里饱受什么也听不见、什么也看不见、什么也不做的政府的折磨。举国人民指望政府,政府却视而不见……今天,强大的势力正拼命地召回那种政府,他们认为最冷漠的政府是最好的政府。而近四年来,你们的政府已经撸起袖子行动起来,而不是转转大拇指。我们会继续撸起袖子。
我们不得不与和平的宿敌——商业和金融垄断、投机、不计后果的银行业、阶级对立、地方主义、发战争财等做斗争。它们开始只是把美国政府当作它们自己事务的附属品。现在我们知道了,依靠组织化的献金来运转的政府和有组织的暴民政府一样危险。在我们的历史上,这些力量从未像今天这样团结一致地反对一个候选人。它们同仇敌忾地憎恨我——而我欢迎他们的憎恨。
我想说,在我的第一届政府中,自私和权欲的力量已经遇到了对手。我想说,在我的第二届政府中,这些力量遇到了它们的主人。
富兰克林·罗斯福(资料图/AP)
罗斯福对沦为资本附庸的消极政府模式的批判,以及决心建立有为政府、对私有化资本垄断进行监管和节制的主张,代表了影响19世纪末至20世纪上半叶几代美国人的进步主义意识形态。正是在应对危机的历史进程中,美国转入现代国家建构的快车道,以政府干预为特色的公共行政之治得以全面扩张。
由于美国国会和司法机构都没有足够能力解决社会经济问题,两者逐渐走出了权力分立的传统界限和自由放任的私法逻辑,分别通过立法授权和司法尊让,与行政开展治理合作,以回应和解决社会经济问题。这一过程实现了行政和立法的权力转换,产生了强行政、弱立法的格局,总统成为“事实上的立法者”,行政系统成为“能在重大事项上代替国会的唯一力量”,“美国最初权力分立体制下的各个机构的地位已然改变”。
如美国康奈尔大学教授西奥多·洛伊(Theodore Lowi)所言,随着美国政府从国会政府转向总统政府,政治主动权的中心变成了总统府,施政重心变成了行政部门。在立法和司法的默契配合下,行政主导型体制已成为当代美国宪制秩序的核心特征。
放到这样的历史背景下理解,授权立法其实是美国国家治理模式转型的必然结果,它看上去似乎只是一种立法技术调整,却出其不意地带动了整个美国宪制的革命性变化,而它的出现,也适应了转变中的美国社会的治理需要。
正因为如此,尽管洛伊也像舍恩布罗德那样,认为美国国会拱手让权于行政部门,是一种不负责任的“立法自残”(legiscide);但他坦陈,授权立法是包括代议制政府在内的任何政府都不可避免的必要做法,绝对拒绝授权的做法并不可取。
那么,为了解决公共利益问题而出现的授权立法,为什么又会导向舍恩布罗德指责的私人利益输送问题呢?缺乏政府作为的自由放任秩序会走向两极分化,为什么旨在调节市场秩序、实现社会公共目的的政府干预,也会助长美国的贫富分殊呢?
3.美国社会对行政权力异化的反思
在很多美国人看来,既然授权立法无可避免,那么问题就自然出在权力急剧膨胀的行政系统之中。
从本质上说,作为现代理性化过程的产物,行政官僚体系是一台高度程式化的、冷冰冰的制度机器,而它面对的,却是一个日益复杂的、活生生的现代人类社会,这种理念与现实、制度与实践之间的张力,始终影响着具体的行政部门及官僚群体,也在根本上决定了官僚系统必然存在某种异化的倾向(例如,在治理实践中,容易出现自利性、逐利化和不负责任,容易卷入派系之争,容易被所监管的行业、企业、个人等利益群体俘获)。
从美国的情形来说,这种异化倾向,随着行政组织规模的不断扩大,已成为一种显著的趋势。其中被批评最多也最为公众所熟知的,就是行政权力被利益集团俘获、受到派系政治干扰的问题。
美国著名政治学家塞缪尔·亨廷顿(Samuel Huntington)较早发现和反思了“监管俘获”(regulatory capture)现象。他揭示美国运输领域声名赫赫的监管机构——州际商业委员会(Interstate Commerce Commission)在蓬勃发展的过程中,染上了一种“营养不良的消瘦症”(Marasmus):一战后,州际商业委员会深受铁路行业支持,其决策的每个环节都与铁路行业形成利益关联,以至于它长期扮演铁路行业的利益代理人角色,而丢掉了作为一个独立监管机构所应秉持的客观性和公正性。
- 原标题:“人民损失了橙子”:一个美国故事的政治警示 本文仅代表作者个人观点。
- 责任编辑: 李泠 
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