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张佳俊:“一个水果公司,为何能让政府推一项牺牲大众利益的政策?”
最后更新: 2022-04-26 15:06:56【文/张佳俊】
1.为什么“人民损失了橙子”?
这是一个历时近60年的故事。
1933年,为了振兴美国农业,经美国国会表决通过,罗斯福总统签署《农业调整法》(Agricultural Adjustment Act)。该法授予美国农业部部长“制定法律的权力”(the power to make laws)。农业部部长据此发布了一系列“农产品销售令”(agricultural marketing orders),对每周可以运输的各类农产品数量做出限制,旨在维持市场供需平衡。
然而,其中一项关于新鲜水果运输总量及分摊比例的配额制度,却催生出一个“意外”的结果:在盛产橙子的加利福尼亚州和亚利桑那州,许多新鲜橙子并没有送到人嘴里,而是喂了牛。
为什么会这样呢?
原来,在配额制下,为了提高鲜橙价格,除少量出口外,有相当一部分橙子不会直接供应美国国内市场,而是被加工成其他产品、喂养牲畜乃至直接丢弃腐烂。
但是鲜橙涨价的盈利,并没有增加果农的长期收益,他们短期所得的利润很多时候都被橙子过剩和浪费冲抵了;而大众是最终的买单者,他们花了更多钱,却买到了更少、质量更差的橙子。真正的受益者是加利福尼亚州和亚利桑那州的橙子销售商和加工商新奇士(Sunkist)公司。
这个号称全美最大的新鲜农产品运输商乃至世界级的橙子营销企业,组建了大型营销联盟,借助配额制,通过订单管理来控制果农和经销商,调控内部生产销售计划,从而获得排他性的竞争优势,最大限度地获取利润。
因而,新奇士公司一直设法维持配额制,尽管后来多方发声反对,这项配额制还是持续实施了几十年,直到1992年才被叫停——但农业部长仍保留根据农业销售令恢复配额制的权力,而且还有一些议员敦促农业部部长保留配额制。
图截自Sunkist官网
区区一个新奇士公司,为什么能让一个由多数人民主选举产生的政府,长期推行一项牺牲多数人利益而满足少数人私利的法令呢?
这是上述故事的讲述者、纽约法学院教授大卫·舍恩布罗德(David Schoenbrod)提出的尖锐质疑。
1993年,舍恩布罗德出版名著《不负责任的权力:国会如何借由授权辜负了人民》,他在书中深刻揭露出美国立法权旁落的后果及其生成逻辑。此后近三十年,他更是不遗余力地批判“不负责任的权力”对美国政治与社会造成的深远危害。在这个橙子故事中,舍恩布罗德认为,水果运输管制措施是以调节市场之名,行以权谋私之实。
事实上,新奇士公司和其他大企业一样,买通了游说集团,用政治捐款讨好国会和白宫里的相关政策制定者,和他们建立长期稳固的政商关系。不过,新奇士公司每年给议员们的好处也不算太多,还没多到让议员们为其在政治上铤而走险的程度。
所谓的铤而走险,就在于:如果要出台一部限制竞争的正式法律,就必须通过国会投票表决和总统签署生效的正式立法程序,如此一来,那些议员就得亲自出面,为推动立法开展政治运作、克服种种政治阻力,而这还不一定能保证完成立法;即便完成,他们还要为法律的实施后果承担政治责任。
既然正式立法这条路不好走,那新奇士的政策诉求怎么才能实现呢?这时,授权立法就成为一个“好办法”:由于先前国会和总统已通过规定宽泛、表述笼统的法案,给行政部门一揽子的立法性授权;那么,以后再要出台新政策或调整旧政策时,立法部门就不必公开出面,行政部门则成为政策法规的实际制定者,也即立法权的实际行使者。
这样,新奇士公司可以得到它想要的法律,国会议员或白宫的主事者们也不用担心被政治对手抓住把柄,而人民最终“损失了橙子”——因橙子涨价而利益受损,却没法直接对他们选出的政治精英问责。
舍恩布罗德指出,正因为有授权立法打掩护,那些接受新奇士公司献金的官员们可以为它积极奔走。
他们在幕后通过各种渠道影响行政部门制定政策,而无需国会投票或总统签名,这意味着他们其实仍在制定法律,但不是以宪法设定的对公众负责的方式来立法。如果授权立法产生了积极的社会效果,他们会拿来邀功;如果产生了负面后果,他们又可以把责任推卸给行政部门。授权立法就像“一面方便的镜子”,“让政客们看上去同时亲吻了苹果的两面”。
从更深层看,在授权立法机制下,政策博弈从国会大厦分散转移到了各个行政部门,更有利于那些拥有资金优势和人脉优势,且与行政部门常来常往的利益集团参与政策制定过程,甚至左右政策选项。而作为政策实施结果的承受者,无钱、无势、无组织的普罗大众,却被排斥在决策过程之外。这就是为什么利益的集中或垄断在行政部门中往往比在国会中更容易得逞。
在舍恩布罗德看来,缺乏政治责任的授权立法,规避甚至架空了美国民主的核心运作机制——正式立法程序,从而给私人利益打开了方便之门。这不仅削弱了政府公共治理的效果,也为结构性贫富分化埋下了制度性隐患。
- 原标题:“人民损失了橙子”:一个美国故事的政治警示 本文仅代表作者个人观点。
- 责任编辑: 李泠 
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