构建“谁修复、谁受益”的市场机制

政府也意识到了社会资本的悲观情绪。在2020年的《案例》新闻发布会上，周远波指出，生态修复迫切需要政策激励和制度保障，增强市场信心和预期。

一年后，《国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》出台，特别强调：“重点鼓励和支持社会资本参与以政府支出责任为主的生态保护修复，获得相应的生态产品价值回报或者政府投资。”

自然资源部副部长王广华在《意见》通气会上表示，这次《意见》明确了社会资本可以选择的自主投资、与政府合作、公益参与等3种不同参与方式，并通过利用获得的自然资源资产使用权或者特许经营权发展适宜产业、申请核证碳汇增量并进行交易、经政府批准的资源综合利用等获取投资回报。

常纪文副所长指出，国家正千方百计地创造条件，让绿水青山变成金山银山，而社会资本最关心的当然是利润点，也就是要有钱赚，而这次的《意见》很好的回应了这一点。

比如，社会资本修复的土地，可以变成建设用地：

对集中连片开展生态修复达到一定规模和预期目标的生态保护修复主体，允许依法依规取得一定份额的自然资源资产使用权，从事旅游、康养、体育、设施农业等产业开发；其中以林草地修复为主的项目，可利用不超过3%的修复面积，从事生态产业开发。

砂石等公共资源可以拿去卖钱：

按照生态保护修复方案及其工程设计，对于合理削坡减荷、消除地质灾害隐患等新产生的土石料及原地遗留的土石料，河道疏浚产生的淤泥、泥沙，以及优质表土和乡土植物，允许生态保护修复主体无偿用于本修复工程，纳入成本管理；如有剩余的，由县级以上地方政府依托公共资源交易平台体系处置，并保障生态保护修复主体合理收益。

创新林木采伐管理机制，开展人工商品林自主采伐试点，引导社会资本科学编制简易森林经营方案，对具有一定经营规模的企业可单独编制森林采伐限额，经审批可依法依规自主采伐；采伐经济林、能源林、竹林以及非林地上的林木，可依据森林经营方案或规划自行设计，依法依规自主决定采伐林龄和方式。

甚至在“碳达峰、碳中和”背景下，可以拿造林的碳汇去卖钱：

建立健全自然、农田、城镇等生态系统保护修复激励机制。研究制定生态系统碳汇项目参与全国碳排放权交易相关规则，逐步提高生态系统碳汇交易量。

王广华表示，《意见》明确从规划管控、产权激励、财税支持等多个方面，构建“谁修复、谁受益”的生态保护修复市场机制：

在规划管控方面，主要从规划引导、支持合理用地、优化空间布局等方面支持社会资本参与。在耕地和永久基本农田数量不减少、质量有提升的情况下，允许做空间转换和位置调整。新增加的耕地还可以用于占补平衡，节余的建设用地还可以用于增减挂钩。这两项政策对于推动生态修复、筹集相应的资金或者获取合理的回报，具有比较可观的政策价值。

在产权激励方面，在符合相关规定的前提下，赋予生态保护修复主体一定的权利。一是使用权，比如允许依法依规取得一定份额的自然资源资产使用权，从事旅游、康养、体育，包括农业设施的产业开发；二十优先权，对社会资本投入并完成修复的国有建设用地，如果用于经营性用地建设项目的，在同等条件下，该生态保护修复的主体在公开竞争中具有优先权；三是转让权，社会资本投资修复并依法获得的土地、海域的使用权等相关权益，在完成修复任务后，可依法依规流转并获得相应的收益。

在财税支持方面，《意见》要求发挥政府投入的带动作用，探索通过PPP等模式引入社会资本开展生态修复，符合条件的可按照规定享受环境保护、节能节水等相关的税收优惠政策，社会资本投入建设的公益林，符合条件并按规定纳入公益林区划的，可以同等享受相关政府补助政策。

在金融扶持方面，《意见》指出，支持金融机构参与生态保护修复，积极开发适合的金融产品，按市场化原则提供中长期资金支持，还有推动绿色基金、绿色债券、绿色信贷、绿色保险等加大对生态保护修复投资力度等具体政策措施。

总之，要通过释放这些政策红利，为社会资本投入生态保护修复，进一步增强动力、激发活力，挖掘生态修复潜力。

邵焜琨向观察者网表示，本次《意见》从措施上看算是国家在EOD（生态导向的发展，即把环境治理同一级土地开发相结合）模式上的一些探索，想通过更多的保障来提高投资人的信心。毕竟如果不想重蹈PPP模式的覆辙，要么控制项目规模，比如说把大项目中那些有稳定收益的小项目单拉出来找社会资本来做；要么就是保证收益，也就是能让社会资本看到有钱赚。

EOD作为PPP的一种，它的项目规模也是不小的，那收益怎么保证？自然是要靠土地。就是用远期的增值空间去弥补在前期的投资收益，比如政企双方预计一块2000亩的区域环境全部改善以后，地皮能从50万一亩变成200万一亩，以前这种增值都是由房产商享受，现在变成了负责综合开发的EOD投资单位。邵焜琨坦言，对于财政支付能力较弱的地方政府而言，如果不涉及到土地这样一个流通性资产，是很难解资金不足这个局的。

目前国内已经有一些企业在做试点，通常都是选一些省会城市的城乡结合带，未来具备上升空间的一些地块。

除了EOD模式对于项目收益的探索，邵焜琨认为如果要进一步吸引社会资本，专业的制度化设计也是很有必要的。现在有一个很大的矛盾即地方政府往往是被动参与到生态修复当中，比如在一次中央环保督察过后，可能马上就到临界点了，政府不得不在短期之内上一个项目。但由于缺乏前期的规划和设计，很多项目其实会变成重复投入，一旦出现重复投入，地方政府又会觉得不值，就对最后的履约就会产生很大的质疑。

邵焜琨表示，整个项目推进还是要有个时间表，让更多专业的规划设计方在前期为地方政府提供咨询，这样的话就是合理合规合法的推进，形成一种标准化的流程。虽然早期很多PPP项目规范程度不足，但在项目推进过程中，政企双方都是在合法合规的法律文本的基础上去开展这些项目，也只有基于这样的前提下，最终才能够吸引更多的社会资本方。