【文/观察者网 李焕宇】绿水青山就是金山银山，最近，国家要给这个概念“加速”了：

去年11月，自然资源部曾印发《社会资本参与国土空间生态修复案例（第一批）》，并对此做专门解读，指出在生态保护修复领域政府财力投入有限，社会资本参与不足，必须通过各种渠道、利用各种形式，加大生态保护修复的投入。

一年后，国务院发布《国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》，称长期以来，我国一些地区生态系统受损退化问题突出、历史欠账较多，生态保护修复任务量大面广，需要动员全社会力量参与。

国办11月10日发布的意见

11月23日，自然资源部又在政策吹风会上对《意见》进行了专门解读，明确要从规划管控、产权激励、财税支持等多个方面，构建“谁修复、谁受益”的生态保护修复市场机制，称《意见》中的政策对于推动生态修复，筹集相应的资金或获取合理的回报具有比较可观的政策价值。

从《案例》到《意见》不难看出，为了加快让绿水青山同时也成为金山银山，国家正下大力气吸引社会资本。据了解，2020年生态修复治理市场规模已达4064亿元，而单个项目所需资金可能达到数十亿甚至上百亿的级别，那么社会资本是否愿意参与其中呢？

生态修复现状：历史欠账多，资金缺口大

历史欠账，是国家本次大力吸引社会资本的重要因素。

自然资源部国土空间生态修复司司长周远波在解读《案例》的发布会上坦言：“自然资源开发利用必然对生态环境带来影响甚至破坏。长期以来，由于高强度的国土开发建设、矿产资源开采以及海域开发利用等影响，使我国在生态保护修复方面历史欠账多、修复任务重、资金压力大，矛盾非常突出。”

观察者网查阅自然资源部印发的第一批《案例》后发现，当中有不少确实是经历了数十年甚至是上百年的开采、破坏，责任主体难以确定，成了无人负责的历史欠帐。

部分《案例》的背景情况

无人负责，就意味着生态修复的责任落到了政府头上，但生态修复可不是什么能省钱的活。国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文在做客《央视财经评论》时表示，一个项目有那么一点面积就要花费几百万，如果多的，那就要几十个亿。就算面积相同，根据南北和海拔情况，需要的资金还不一样。

常副所长以青海木里煤矿为例，称其高海拔导致需要的金额非常巨大。根据“第一财经”去年的报道，木里矿区生态整治项目仅第一阶段中标价就高达20亿元，二、三最高投标限价也分别高达5.6亿元和6亿元。

这笔费用是什么概念？在木里煤矿横跨的海西、海北两州，海西州去年的税收收入是60亿元，海北州的税收收入是4亿元，木里煤矿合计30多亿的生态修复费用，相当于两州年税收收入的一半。

木里煤矿 图片来源：第一财经

巨大的资金需求使得吸引社会资金成了必然，不少《案例》也提到了政府和社会资本在生态修复中的出资情况：

在内蒙古巴彦淖尔市乌梁素海山水林田湖草生态保护修复项目中，政府牵头联合多方成立专项基金，其中政府投资平台出资为15.1亿，其他主体出资30亿；

在上海嘉北郊野公园土地综合整治项目中，政府专项资金为8亿，社会资金有50亿；

在湖北嘉鱼县官桥镇国土综合整治项目里，综合整治和乡村建设阶段的预算投资达到了12.9亿，后续还要吸引社会资本开展农村产业融合发展示范园建设，预计金额有40亿元。

周远波表示，近些年，中央财政在山水林田湖草修复工程、国土综合整治、矿山生态修复、蓝色海湾建设等生态保护修复工程中投入了一定资金，起到了重要的引导作用，但面对量大面广的生态问题，还存在不足。这一方面是政府财力投入有限，另一方面是社会资本参与不足，因此，必须动员社会力量，吸引社会资本，通过各种渠道、利用各种形式，加大生态保护修复的投入，切实提升生态系统的质量，增加生态产品供给。

资本也在积极跟进。国盛证券在一份研究报告中指出，十三五期间，国家生态文明建设不断升级，进一步强调加强生态系统保护修复；政策持续关注下，生态行业资本逐渐活跃，生态治理市场发展迅速。据中商产业研究院估算，2020年生态修复治理市场规模已达4064亿元，近五年年符合增长率达11.5%。

但是，无锡国合环境高端装备制造基地董事总经理邵焜琨向观察者网指出，社会资本不是没有大举进军过生态修复领域。

早在2005年，中国就出现了一批由社会资本投资，有着固定收益率保证的特许经营项目（比如污水处理厂）。到了2015年，大量的公私合营（PPP）项目开始出现，单个生态修复项目所需的资金开始猛增，达到数十亿甚至上百亿的级别，相当于一家民营企业以往营收的10-20倍左右，很多生态修复的民营企业开始四处“跑马圈地”，社会资本对生态修复的参与热情很高，一些公司甚至喊出了千亿合同额和营收的口号。

可项目所需的巨额资金又从何而来？据邵焜琨介绍，当时那些生态修复项目的合同规模最高可以达到一家民营企业以往营收的10-20倍左右，因此民营企业主要得依靠项目融资贷款，那段时间的政策环境也适合这么搞，所以很多企业是高负债。

但生态修复毕竟有一些“先天不足”，比如具有较强的公益属性，投资回报周期长、收益低，产业发展也受到一定限制。这些缺点在规模庞大的PPP项目里进一步放大，一个项目的时间最长可以被拉到10-20年，工程的最终的验收和确认难度也变得更高。邵焜琨举了一个例子：

“一个县级市的污水处理厂，项目耗时不会超过两年，后面就可以进入运营。运营期间有财政兜底的付款，比如说5万吨可能一吨水两块钱，就是说一天的话有10万块钱的净收入，它就会有持续现金流。但PPP项目没有，PPP比我们传统环保项目要长的多，最长要10年、20年，有的项目在贡献营收之前就烂尾了。”

随着一些生态修复项目无法进入最终的结算验收阶段，这一领域的资金回笼开始出现问题。到了2017年，全国开始批量性地出现大量的PPP项目执行问题，银行方面于是不再对PPP项目放贷，大量民营企业因为资金链断裂而破产，有些被央企收购。

邵焜琨坦言，在经历了这样一段的“泡沫期”之后，社会资本对于生态修复领域其实是比较悲观的，此前批量性的违约已经让社会资本承担了不小的损失。