中国对于破坏海底电缆行为的惩罚力度显著高于其他国家。《刑法》第124条规定，无论故意或过失犯此罪，处三年以上七年以下有期徒刑；造成严重后果的，则处七年以上有期徒刑。2005年起实施的关于该罪名的司法解释进一步认定，如破坏行为“造成一万以上用户通信中断一小时以上”，则属“严重后果”。

《联合国海洋法公约》第113条仅规定了缔约国惩罚破坏海底电缆、管道行为的立法义务，并未对惩罚力度作出具体要求。与中国相比，部分国家对于破坏海底基础设施行为的惩罚力度更低。例如，英国《海底电缆法1855》对故意破坏海底电缆的行为处以两年以下监禁，对于过失犯此罪则处以三个月以下监禁。

海底基础设施保护领域的国际合作体系

中大西洋区域海洋计划（ROA）将海底基础设施定义为锚定在海床上的设备或技术，包括海底电缆、油气管道及固定在海底的气象或海洋监测设备等。尽管涵盖的设备较为宽泛，通常所说的海底基础设施保护实际限于海底电缆的保护。

海底铺设电缆的活动始于19世纪。随着人类通讯技术的持续进步，海底电缆的功能从最初用于收发电报，演变至电话讯号传输。时至今日，海底电缆承接全球95%以上的互联网、语音和数据流量传输。

《联合国海洋法公约》第112条赋予各国铺设海底电缆、管道的权利。尽管该条的字面含义限于缔约国，但《公约》的评注作出解读，表示各国公民也享有此项铺设权利。这种解读符合当前海底基础设施建设的实际状况。

目前，私人企业是海底电缆的主要铺设主体。中国信通院在今年3月发布的《中国参与国际通信海缆建设和保护相关情况报告（2025年）》指出，具有跨洲际海缆交付能力的企业共有四家：美国海底通信（SubCom）、法国阿尔卡特海缆网络（ASN）、日本电气（NEC）及中国华海通信（HMN Tech）。

上述四家主要海缆铺设企业中，除法国阿尔卡特海缆网络于今年1月被诺基亚出售至法国政府，其余均无国家资本背景。实际上，与海缆铺设企业关系更为密切的并非政府机构，互联网企业对海底电缆建设项目拥有大量投资。

自上世纪以来，海底电缆的主要投资者是各国电信公司。本世纪初，互联网在全球范围的普及将各大互联网企业引入海底电缆建设市场，并在所占海底电缆市场份额上逐渐超过电信公司。

美国市场研究咨询公司Grand View在2024年曾发布一篇海底电缆市场的分析报告。该报告指出，谷歌、脸书、亚马逊及微软是四家拥有最多海底电缆投资的互联网企业。据估计，上述四家互联网企业拥有当今世界逾半数的海底电缆。

互联网企业投资海底电缆建设，旨在确保数据中心之间的信息流通得以顺利进行。故此，企业的商业规划对电缆铺设区域与走势产生较大影响。鉴于海缆建设公司、互联网企业等非国家实体在电缆铺设规划拥有较大的话语权，国家主体在治理实践中的缺位带来两重不利影响：

首先，非国家实体缺乏保护海底基础设施安全的能力。危害设施安全的事件包括船只抛锚、鱼类啃咬等意外事件，也包括国家与非国家实体的蓄意破坏。无论意外事件，还是蓄意破坏，铺设海底电缆的非国家实体缺乏调查能力，更没有起诉赔偿的资格。

其次，海底基础设施保护的国际法规范仅在国家间适用，难以延及非国家实体。例如，《联合国海洋法公约》第113条要求各国将破坏海底电缆、管道的行为无论故意或过失，均通过立法定为一项“可被惩处的违法行为”。显然，非国家实体无法履行此条项下国际义务。

此外，国际法难以规制非国家实体破坏海底电缆的行为。判断一国是否需要承担非国家实体行为所产生的责任，其所依据的是作为习惯国际法的《国家责任条款》。国际法委员会编纂的《国家责任条款》指出，非国家实体的行为仅在特定情形才能归因于国家：非国家实体行使政府权力要素的行为，非国家实体受到国家指挥控制以及经一国嗣后确认。

面对主权国家与非国家实体之间的差位，成立于1958年的国际电缆保护委员会提供了一个政府与非国家实体协商的居间平台。目前，国际电缆保护委员会拥有243个成员单位，包括高校与科研机构、电信公司、海底电缆企业及部分国家的政府机构。

国际电缆保护委员会

国际电缆保护委员会的关键机制是面向电缆企业与政府机构出台建议报告。针对电缆企业的建议报告主要关注线缆的安装、保护与维护；针对政府机构的建议报告则重点涵盖电缆安全的保护。

例如，国际电缆保护委员会于2021年向政府机构发布《促进海底通信线缆冗余的最佳政府实践》的建议报告，并形成定期更新机制。最新版本的报告回顾了海底通信线缆面临的种种危害，并为海底通信线缆的“韧性”建设制定了基本原则以及政策建议。

然而，世界上与海底电缆铺设有关的主要国家政府机构多未成为该委员会的成员单位。因此，国家间合作治理的课题并未在国际电缆保护委员会的讨论中得到更多发展。

面临这一难题，部分观点认为海底基础设施保护的国家间合作可以通过国际海事组织的海上安全委员会（Maritime Safety Committee, IMO）进行。作为国际海事组织分支机构之一，海上安全委员会是国际海事组织最高级别的技术机构，包含所有成员国。

海上安全委员会的职责包含航行安全、船只设备、防撞规则及海事安全程序

等关乎海上航运安全的活动制定。如对其职责进行宽泛解释，海底基础设施的保护亦关乎航运安全，海上航运事故也是导致海底基础设施受损的原因之一。

海底基础设施保护是全人类面临的共同课题，中国也是治理体系中的关键一员。与其打着为国际社会提供公共产品的幌子拉帮结派、打压异己，不如少些混淆视听，根据现有的国际组织促进技术交流发展，达成国家与非国家实体、国家之间的一致共识。

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