（二）改革的阴影：政策文本与执行之差

自2014年起，莫迪政府推动的国防采购改革通过三版政策文件持续迭代，在文本层面勾勒出清晰的改革路径：以“本土化”为核心，通过提高国产化比例、引入战略合作伙伴、简化采购流程等举措，试图重构印度国防工业体系。

然而，这一看似连贯的政策推进却在实践层面阻力重重—改革措施与印度独特的制度环境产生剧烈摩擦，形成“文本突破”与“执行困境”的尖锐矛盾，集中表现为研发困境、采购偏见和管理缺陷三大类问题。

一是研发困境。

印度国防工业研发体系面临“研发需求与实际作战脱节”和“跨部门责任推委”两大制度性顽疾，二者共同削弱了装备发展的有效性。

一方面，研发体系长期存在“政治需求压倒军事需求”的结构性扭曲，部分军工产品政治宣示价值大于军事应用价值。

印度国防主管部门近年来观察到无人机在小规模军事冲突和反恐等领域性能出色，同时认定无人机技术门槛较低，便对研发并生产本土无人机兴趣浓厚，特别是希望通过展示“新武器”研发优势彰显自身军事大国的地位。印度斯坦航空公司（Hindustan Aeronautics Limited, HAL）因此决定研发RUAV-200无人机。该款无人机被认为具备军事级性能，并可满足印度陆军在高海拔地区使用的要求。

然而，印度主计审计长公署报告却表明，由于HAL启动项目前未调查和需求评估，RUAV-200推出后无法满足国防需求，难以获得国防订单。该无人机有效荷载仅2.5公斤，续航时间仅为1小时，航程为8~10公里，但现代军用无人机通常需要更长续航时间（4~12小时）、更高有效荷载能力（用以携带先进的传感器与通信系统）与更远航程（50~100公里）。该款无人机刚刚推出就已沦为“过时武器”，性能全方位落后于已在印军服役的以色列苍验无人机。

另一方面，印度国防研发链条涉及的关键主体（军方、研发机构和政府）极易陷入互相推诿和转嫁责任的恶性循环。

例如，1996年印度启动的卡维尔发动机项目因技术复杂性、关键设备和材料缺乏，以及测试设施不足等问题多次延期，至今未能满足印度空军作战需求。然而，印度研发机构始终不愿承认发动机研发遭遇困难，且在业务矛盾彻底无法掩盖之前，始终拒绝引入外国发动机制造商助力研发。

再如，印度本土战机研发上也出现类似问题。军方指责HAL未能按时按规格交付战机，但HAL方面则反称军方临时变更要求，对项目进展提出不切实际的期望。

此外，军方和政府也存在犬牙交错的权责问题，包括军方不愿意按照公开的、结构化的流程完成军购，更希望由作为政府首脑的总理直接承担发起军购的政治风险。

这类研发困境使印度本土国防工业发展长期举步维艰，很多研发动议沦为纸面上的承诺，或立项但却进展缓慢，或即使完成产品也缺乏实际应用价值。

二是采购偏见。

印度军备采购流程的“不公正”制约国产装备发展和军队装备体系建设，主要体现为两个维度。

其一，印度军方采购武器时体现出显著的“崇洋媚外”倾向。

以阿琼主战坦克（Arjun）为典型案例，早在1971年印巴战争结束后不久印方就决心研制该型坦克，但因研发难度过高遭遇长期延误，该型坦克成为印度武器研发史上著名的“雾件”（Vaporware）。

阿琼主战坦克研发遭遇的难题即控制其重量，对此DRDO与印度陆军形成尖锐冲突。陆军认为阿琼坦克自重过大限制其适用范围，要求DRDO“在不削减任何功能改进的前提下，合理减轻重量”。但DRDO却认为，“鉴于研发和验证周期较长，不建议重新设计车体/炮塔，也不建议采用更先进的装甲材料”。然而，当DRDO因陆军要求考虑重新设计时，陆军却很快将阿琼坦克列为“失败项目”。

值得关注的是，陆军始终不同意将最新型的阿琼坦克与俄制T-90进行作战对比测试，也无法验证该型坦克能否在所有预设地形保持战术作战机动性，并具有实际部署的可行性。印度陆军在阿琼坦克问题上的态度表明，除非印度国产坦克各方面都展现出极为优越的性能,否则军方仍更加青睐进口坦克。

阿琼主战坦克

其二，印度国防采购中还存在为特定供应商定制需求参数的情况，印度空军采购阿帕奇和支奴干直升机即为“先射箭再画靶子”的典型案例。

CAG报告指出，印度空军在制定飞机和系统定性要求（Aircraft and Systems Qualitative Requirements）时没有采用运营需求和通用规范进行定义，而是直接参考市场货架产品的既有技术规范。同时，采购程序所规定的信息请求阶段（Request for Information）也被空军用于对少数供应商进行“选择性硅商”。这人为压缩了竞争范围，帮助特定供应商的产品击败其他性价比可能更高的竞品。

三是管理缺陷。

印度国防工业体系管理低效与生产紊乱，从内部严重制约国防工业能力发展。这一结构性缺陷体现在三个具体方面。

其一，产品质量低下。

CAG关于军工厂的报告指出，在2014-2015年和2018-2019年的绩效评估期间，由于弹药质量问题和故障，印军共报告11种军火物品的584起事故，主要由组件质量问题、弹药故障及武器损坏导致。同时，报告还指出，尽管军工厂设有质量控制（Quality Control）部门和质量保证（Quality Assurance）机构等多层次质量检查体系，但实际运作仍存在大量疏漏，无法根治武器生产质量问题。

其二，生产能力落后。

一方面，印军计划需求与军工产能始终错位，导致库存短缺和订单积压的现象同时出现。另一方面，生产能力不足还体现为劳动生产率低下，这甚至成为印度通过海外采购发展军工技术的障碍。

例如，法国飞机制造商达索航空（Dassault Aviation）拒绝接受HAL在技术转让框架下于其工厂生产108架阵风战斗机所需的高劳动投入要求。法国公司在投标文件中报价为3120万工时，而HAL坚持要求劳动力投入量为法方总工时的2.7倍，这是导致合同谈判陷入僵局并最终取消交易的因素之一。最终，印度政府单独与达索航空签约，订购36架阵风战斗机。

其三，问责机制薄弱。

印度国防工业系统的问责失效呈现出递进式的恶性循环。首先是程序延误会削弱监督效能，导致问题发现与纠正滞后；其次是调查机制失效会纵容管理失职，使得责任认定流于形式；最后，前两阶段积累的监督缺位与追责乏力，最终形成“无人担责”的制度真空，造成资源浪费与能力建设停滞。

2021年的CAG报告指出，印度陆军调查程序普遍“双轨失灵”：一是案件处理周期严重超限（最高达11年），导致部分案件最终不了了之；二是调查过程刻意回避损失量化，削弱事后追责的威慑力。这种机制性缺陷直接传导至装备研发领域——2017-2018年一份向印度议会下院国防常设委员会提交的报告显示，海军战斗机、导弹、航空发动机等28个超10亿卢比级的项目，因技术延误与成本超支陷入停滞。DRDO不少关键项目因技术路线错误或能力不足在消耗巨额资源后被迫终止，而研发管理失序则进一步放大此类风险，这是问责机制不健全导致的连锁反应。

尽管莫迪政府推出的国防采购改革在政策文本上已具备明确的战略框架，但在实际执行过程中却始终面临研发困境、采购偏见、管理缺陷三大问题。这种政策设计与实践效果的脱节表明，印度国防工业体系有严重的内生结构性问题，因此仅通过规则调整已无法解决。

政策执行效果与设计初衷的差距本质上反映出印度改革者试图通过线性政策工具解决非线性制度矛盾的困境。政策文本的先进性与执行层面的滞后性构成印度国防自主化进程面临的特殊矛盾—看似具有突破性的改革措施，最终仍受制于既有利益结构的自我强化。若要突破这一困境，需要直面印度国防工业发展的制度性顽疾。