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金钟:解决地方债,茅台模式还能走多远?
土地和自然资源的价格波动远远小于股票价格波动,除非遇到疫情这样的黑天鹅事件,一个地区的税费收入受到当地宏观经济影响,也不会经常变化。而股价波动既频繁又剧烈,对于发行城投债的地方政府来说,并不是所有国企股票都像茅台一样可以十几年一路上涨,而就是茅台最近也在一个月之内跌掉近25%的市值,因此使用国企股票来支持发行地方债只是特定时期才比较好用的策略。
使用股票作为借债工具的基础还有一个问题,就是不时需要抛售一些股份来清偿到期债务。短期内占有绝对控股地位的大股东卖掉少量股份看起来没有什么影响,例如贵州国资委在2020年下半年就卖掉手中部分茅台股份,获得资金在700亿元左右,按照这个速度,贵州省手里的茅台股份理论上可以卖20年。
但是,除非茅台向大股东搞定向增发来稀释股份,股份卖一点少一点,总有卖完的一天。而政府总是有通过举债来弥补财政收支缺口的需要,要是因为这个原因丧失了手里的茅台控股权就真的是杀鸡取卵了。
贵州城投债的茅台模式的最大问题,恐怕就是中国只有一个茅台。在许多经济发展还相对落后的省市并没有一个类似茅台的龙头企业,虽然很多地方都模仿贵州也努力利用本地国企来支援地方财政困局,但效果远远没有贵州茅台这么明显。所以茅台模式推广到全国其他地方的意义非常有限。
“中国酒文化城”内展出的贵州茅台酒。图自新华网。
那么,地方债的困难该如何解决?
地方债问题其实是表象,根源还是地方政府的财权事权不匹配,也就是说地方政府需要承担的工作非常多,但是自己没有足够的财政收入分配份额。除了一般性的中央政府的转移支付,许多时候地方政府需要向中央政府申请专门的资金来开展工作。
而这个申请资金的过程时间流程漫长,地方政府的财政赤字缺口则不得不依靠发债来弥补,尤其是那些经济还不发达的地区,政府需要承担的责任并不少,收入比发达地区差很多,而在资本市场上又必须承诺较高的利息才能借到钱,由此负担了更重的资金成本。
因此,解决欠发达地区地方债困局的根本办法还是要设法降低这些地方的发债需求:要么加大中央政府的转移支付力度,要么给予这些地方更高的财政收入分配份额,要么将一部分这些地区的政府职责转移给中央政府,降低这些地区的财政支出。
中国当前的中央地方财政收入分配模式的形成有深刻的历史原因,再改回到1994年以前的模式并不现实。因此目前比较可行的解决方案恐怕还是在加大中央政府转移支付力度的同时,将一部分政府职责从地方政府转移到中央政府手里。
以医保为例,现在的医保药品目录的药品纳入、集中采购等等职责都集中在中央,去年几次医保集中采购药品的招标会大幅度降低了医保药物的价格。实际占医保支出大头的财政补助则是由中央政府和地方政府按比例分担,其中经济落后地区的医保补助由中央政府承担大部分财政补助,经济发达地区由当地政府承担大部分财政补助。
但即使中央政府已经针对不同地区的转移支付实施了区别待遇,地区之间依旧存在巨大的医疗保障不平衡现象,经济发达地区的医保待遇远远好于经济贫困地区。
这种地区差异导致很多医保目录上的药物虽然在中央政府的招标采购中大幅度降价,但是由于贫困地区政府医保资金不足,很多病人实际上买不到这些已经列入医保目录的低价药品,不能享受到招标采购降下来的药价。
集采谈判现场
因此中央政府可以考虑在原有模式上更进一步,让富裕省份依旧自主管理医保事务,将最贫困和财政压力最大的省份的医保事权完全集中到中央政府手里,由中央政府直接对居民医保筹资进行全额财政补助并接管其相关权责,进行垂直管理。
如果这样做,贫困地区的医疗保障水平将会得到一个比较大的提高,与发达地区之间的差距可以缩小一些;中央政府增加的财政支出也能更好地集中使用;而这些贫困地区地方政府也能甩掉财政包袱,让自己的财政收支变得好看一些,这样在资本市场上借钱也能拿到“便宜”一点的资金,减少利息支出。
很多类似的地方政府职能其实都可以考虑从最贫困和保障程度最低的地方转移到中央,比如说贫困地区的中小学教育,以及贫困地区居民的社会保障支出。尤其现在网络科技发达,很多财政资金的划拨发放完全可以由中央政府直接发放到基层单位甚至到个人账户中,略过中间的行政层级,减少行政成本。
总之,解决地方债问题不能仅仅依靠资本市场上的金融创新,其根源还是要解决地方财政和地方政府职责的错配问题。
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