【文/余永定】

3月5日，十三届全国人大五次会议审议的政府工作报告提出，2022年国内生产总值（GDP）预期增长5.5%左右。而此前，2020年政府工作报告并未设定GDP增长目标，2021年政府工作报告将GDP增长目标设为6%以上，是区间目标。

从不定目标到定目标，从区间目标到定点目标，这是一个重大进步，反映了政府的决心，对市场有重要的提振作用。

财政政策应如何支持实现5.5%的GDP目标增速？

如何实现5.5%的GDP目标增速？我主要从财政政策方面展开分析。

根据财政部《关于2021年中央和地方预算执行情况与2022年中央和地方预算草案的报告》（下称《预算报告》），2022年赤字3.37万亿元，比2021年减少2000亿元。

看似财政政策支持力度有所减弱，实际上并非如此。通过分析财政收支预算表，我们发现有两个概念需要进行区分：一是财政收支规模，即财政收入、财政支出以及财政收支缺口有多大；二是财政政策对经济的刺激作用到底有多大。

一般来说，增加财政收入对经济有收缩作用，增加财政支出则对经济有扩张作用。如果政府财政收入和财政支出一样多，在不考虑主体的边际支出倾向的情况下，理论上其对经济的刺激作用是中性的。但实际上，两者对经济的刺激作用并不相同。通过分析财政收支预算表，我们发现今年财政似乎不太缺钱，不需要发更多的债，因为财政政策对实体经济的刺激作用较去年有明显增加，这里不展开论述。

目前状况下，中国的确需要通过基础设施投资来推动经济增长。当前，我国居民收入增速不高，预期偏弱，居民消费信心不足，其中一个原因是中国经济增速不高。而通过基建投资拉动经济增长，实现今年5.5%的GDP增速，明年争取实现更高的经济增长速度后，其它问题就自然可以得到解决，或者就具备了解决这些问题的坚实基础。

资料图/见道网

毫无疑问，中国也确实有能力使基础设施投资达到较高的增长速度。但是，想要基础设施投资能够发挥应有作用，需要解决三个比较重要的问题：

一是中国是否有足够的项目储备；

二是地方政府是否有足够的积极性；

三是是否有足够的资金支持。

如果这三个问题不能解决，扩张性的财政政策就无法实现，也就无法真正通过扩张性的宏观经济政策来推动中国经济增长。

关于项目储备，中国有充分多的项目可以进行大量投资，根本不存在投资饱和的问题。最关键的是地方政府积极性的问题。2020年地方政府发行专项债3.75万亿元。但地方政府基金收支总量却存在1.98万亿的超收额，这表明地方政府对基础设施投资的积极性不高。

主要原因似乎有二：第一，地方政府还债压力巨大，它们必须首先努力降低杠杆率，越来越多的资金被用来付息和偿还债务，而不是用于基础设施投资；第二，“终身追责”使它们不愿冒投资失败的危险。

关于资金问题，我以为，基础设施建设投资的融资存在一个基本矛盾：

一方面，在经济不景气期间，追求利润最大化的投资者不愿意投资，政府只好推出“刺激计划”，通过推动基础设施投资创造“挤入效应”，以带动经济增长。

另一方面，由于不愿意扩大财政赤字、不愿意通过增发国债为基础设施投资提供资金，中央政府鼓励地方政府从银行和资本市场为基础设施投资筹措资金。而信贷和资本市场资金的提供者，恰恰就是那些因经济不景气，预期投资回报低、风险大而不愿投资的市场化投资者。为了吸引投资者投资公益性的、不能产生现金流的基础设施，筹资者必须提高回报率，必须要利用政府信用，使市场相信这些公司债有政府的隐性担保。

这样一来，虽然中央公共财政风险得以避免，但是地方政府财政风险和企业风险提高了。而为了抑制后两种风险，政府对专项债、银行贷款和城投债发行购买进行限制，这种限制对经济增长产生了负面影响。

显然，政府必须在防风险和稳增长之间找到最佳平衡。我认为在过去天平过于倾向于规避金融风险。但目前天平已经向稳增长的方向倾斜，“稳增长”已经成为中国宏观经济政策的优先目标。

此时，基础设施建设投融资结构的不合理之处需要引起重视。目前存在一种怪现象，基础设施融资成本越低，融资量越少；融资成本越高，融资量反而越大。

目前中央一般公共预算是基建融资成本最低的方式，但是相对于十几万亿甚至更多的基础设施投资量，中央一般公共预算贡献只有几百亿，占比非常低。相对而言，地方一般公共预算约上万亿，专项债大概为3.5万亿。而城投债，作为成本最高的一种融资方式，融资量约6.2万亿，这是去年的大致数字。

这种怪现象需要纠正，政府需要充分利用低成本的资金来支持基础设施投资，而不能为了躲避风险而大量采取高成本融资方式。