恢复国道收费？

新黄河大桥的官方名称是“G104京岚线济南黄河公路大桥扩建工程项目”，从这个标准名称可以看出，新黄河大桥是国道G104的组成部分，是对原有老黄河大桥的扩建——顾名思义，扩建就是原有老桥不敷使用了。

但能否设立收费站，关键看是否合法。其合法性是否经得起检验呢？

根据公路法第58条，政府贷款或企业经营的公路都可以收费。根据有关报道，新黄河大桥由济南城市建设集团负责投资建设，项目投资包括资本金19.8亿，占项目总投资的25.39%，也就是项目总投资约78亿，银行贷款约46亿，其他为专项债，显然属于企业经营性收费公路，符合法律有关收费公路的要求。

此外，《收费公路管理条例》第18条明确，收费公路只能是高速公路或一级公路，对于四车道独立桥梁，则需要长度达到500米以上。按照项目建设方案，公路桥分为两段，分别为6车道和8车道，总长为6.9公里，采用一级公路标准，这也达到了建设收费公路的要求。

对于项目投资主体，《收费公路管理条例》对此也有规定，第11条明确要求经营性公路应该采用招投标方式选择投资者。经查询济南公共资源交易中心，该项目在2017年10月由济南交通部门进行了招投标。

对于投资者的收费年限，《条例》第14条明确经营性收费公路按照“收回投资并有合理回报的原则确定，最长不得超过25年”。经查，项目收费期预计利润为亏损17.5亿，建设与运营总时间超过30年，每年运营与维护费用再稍有波动，则项目情况恐怕会更难。换句话说，新黄河大桥批复收费期25年也算合理合法。

从多个方面分析，新黄河大桥收费应该是达到了合法性标准。

而网络热议的“国道恢复收费”，确实存在误会：批复文件中的黄河大桥没有指出全名，并且没有列出收费主体，容易惹人误会。

“国道恢复收费”的潜在含义是国道已经停止了收费，只有高速公路才能够收费，但这是更大的误解。

高速公路与国道并非一个概念体系。《公路法》第六条规定：“公路按其在公路路网中的地位分为国道、省道、县道和乡道，并按技术等级分为高速公路、一级公路、二级公路、三级公路和四级公路。”高速公路是技术等级，国道是路网中的行政等级，属于不同的分类方法。高速公路可以是国道，也可以不是国道；实践中，高速公路大部分可能都是国道，但国道不一定是高速公路，国道可以是高速公路，也可以是一级或二级公路。

众所周知，作为国道的高速公路普遍在收费，显然，国道恢复收费是很不严谨的说法。

“国道恢复收费”说法中的“国道”可能是网友们的俗称，意指除高速公路以外的“普通公路”。但即使这样理解，也存在问题。

根据《收费公路管理条例》第18条，收费公路只能是高速公路或一级公路。也就是说，能否收费，取决于道路的技术等级，而不是行政等级，这是因为技术等级决定了投资规模和服务水平。

但更早期由交通部制定的《贷款修建高等级公路和大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费规定》则是规定“二级和二级以上的公路”可以利用贷款新建、改建并收费。也正是因为此条规定，各地建设了很多二级以上的普通公路收费站。据2013年全国收费公路统计数据，全国一二级收费公路及独立桥隧长达6.3万公里（其中二级公路2.4万公里），可以比较的是，而同期的收费高速公路也只有10万公里。

高速公路收费站资料图：新华社

2008年国家审计署对18个省收费公路进行了专项审计，审计报告指出，“收费公路规模过大。除北京和上海外，‘十五’期间16个省（市）收费公路规模增加较快，新增二级以上公路的67％为收费公路，总里程达6.35万公里。至2005年底，这16个省（市）二级以上公路总里程的54％是收费公路，其中云南省为92％，四川省为90％，黑龙江省为86％，重庆市为84％。条件稍好的二级以上公路几乎都是收费公路，不符合国家关于‘公路发展应当坚持非收费公路为主，适当发展收费公路’的指导原则，这种状况实质是将政府提供公共产品的一部分责任转嫁给社会和公众”。

在“国道恢复收费”的讨论中，一些论者提及到2008年燃油税改革承诺的取消国道收费及养路费并入燃油税，但查阅《国务院关于实施成品油价格和税费改革的通知》，该通知确实提出了“逐步有序取消政府还贷二级公路收费……实施方案由国家发展改革委会同交通运输部、财政部制订，报国务院批准后实施”。

国家发改委随后出台的《实施方案》进一步明确，“从2009年起到2012年年底前，东、中部地区逐步取消政府还贷二级公路收费，使全国政府还贷二级收费公路里程和收费站点总量减少约60％。西部地区是否取消政府还贷二级公路收费，由省（区、市）人民政府自主决定。”显然，按照要求，中东部省份确实应该在2012年前取消二级公路收费站，但西部地区仍然可以保留存量二级公路收费站。另外，根据2004年制定的《收费公路管理条例》，不能新增二级公路收费站，只有新建高速公路和一级公路可以设置收费站。据2021年的收费公路统计数据，二级收费还有7500公里，尽管相比2013年已经下降了约69%。

新建的黄河大桥属于一级公路，无论是法律法规，还是国家有关政策，从未规定不能新建一级收费公路。2008年有关养路费纳入燃油税的改革，仅仅提及逐步取消二级公路收费，可能考虑到养路费的收取标准并不能完全覆盖养路成本。

此外，这也是考虑到服务水平与政府职能的差异。二级公路属于开放式公路，大多为两车道，服务水平相对较低，只能为驾驶人提供基本通行服务，《实施方案》有这样的表述，“逐步有序取消政府还贷二级公路收费的目的是为了优化收费公路结构……逐步建立政府提供普遍服务的普通公路网络”。相比之下，一级公路可根据需要控制出入口，至少为4车道甚至6车道以上公路，可以为驾驶人提供更好的驾驶体验，在一定程度上符合收费公路应提供品质化的效率服务的基本原则。