（三）改革联邦公开市场委员会（FOMC）投票权

改革后的区域储备银行系统将具备新的民主合法性，摆脱私人特殊利益的影响。这将使FOMC得以扩大，允许所有储备银行领导者在每次会议上投票，取代现有的轮换结构，从而更充分地反映储备银行的观点。同时，总统对联邦储备委员会的控制权将被削弱，委员会对FOMC的影响力也会降低，但系统整体仍保持民主合法性和问责制。

1.结构变化

根据提案，FOMC的投票权结构将从目前的7比5（委员会对储备银行）转变为12比7（储备银行占优）。这种变化可能维持党派平衡。例如，新总统可能在任期内提名所有7名委员会成员，但由于州长任命储备银行领导者的机制，FOMC的党派分布将接近两党平衡。12位储备银行领导者可能反映民主党和共和党提名者的平衡，形成约13比6的党派分布，与现状类似。

2.政党分布

截至报告发布时，美国27个州由共和党州长执政，23个州由民主党州长执政。无论采用何种方法分配联邦储备银行任命权，都将反映这种接近的政治平衡。例如，若按人口分配投票权重，结果将类似于众议院（截至2024年3月，共和党以219比213占多数）；若按选举人团权重，则反映参议院（民主党以51比49占多数）。因此，只要两党力量平衡，联邦储备银行领导人的选拔也将保持平衡。

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尽管存在“浪潮式”选举导致FOMC多数成员容忍更高通胀的风险，但这种情景与现状并无本质区别。现行制度下，总统可任命委员会多数成员，且联邦储备银行的制衡作用有限。此外，两党内部存在分歧，地方和国家政党在货币政策上完全一致的可能性较低。即使总统提名所有委员会成员，参议院的建议和同意权仍对其权力形成制约。

3.政策改进

提案虽不太可能显著改变FOMC的政治平衡，但其组成和决策过程将向更好的方向发展。联邦储备银行领导人的地区视角——美国中央银行体系的重要优势——将在决策中得到更大重视。这些视角来自选民任命的代表，而非以华盛顿为中心的政治精英。

更大的FOMC规模和多元化的观点可能增加反对意见的频率。自2005年以来，美联储治理委员会成员未提出过反对意见，而鲍威尔主席在其任内的50次FOMC会议中仅遇到13次来自储备银行领导人的反对意见。多元化观点的引入将帮助FOMC避免群体思维，这是近年来货币政策失误的重要原因之一。  

（四）将美联储的运营预算纳入国会拨款程序，接受国会监督

美联储因缺乏问责制而削弱了其使命实现能力，尤其是在国会监督方面。尽管国会是美联储的创设者，但其监督机制比其他政府机构甚至独立机构更为宽松。有限的国会监督是目前最有效的问责形式，但这恰恰暴露了现状的不足。

国会监督的核心是拨款程序。与大多数机构不同，美联储通过货币操作收入（如持有证券的利息）自筹运营资金，旨在避免国会干预。然而，我们建议将美联储的运营预算纳入国会拨款程序，并按五年周期拨款，以防止年度预算谈判带来的政治干扰。

这一改革将迫使美联储更有效地管理支出，解决当前因自定预算限制（每年60亿美元）导致的人员膨胀和机构臃肿问题。同时，新国有化的联邦储备银行预算也应受国会拨款约束。

从长期看，这一改变不会增加纳税人负担，因为美联储在支付运营成本后会将剩余收入上缴财政部。改用国会拨款后，净收入和上缴金额将相应增加。此外，这一安排不会影响美联储在必要时以负资产运营的能力，因为货币操作的损失无需国会拨款。如果拨款预算低于美联储自定预算，长期来看，纳税人负担可能更低。

除预算外，美联储的国会监督范围也应大幅扩展。当前监督机制更应被称为“监督不足”，美联储的货币政策报告流于形式，且其操作免于政府问责局或独立监察长的审查。加强合法国会监督不仅能提升问责性，还能增强美联储抵制不合法国会干预的能力，确保其专注于核心任务。

（五）建立银行监管和货币政策的“防火墙”

尽管货币政策会产生政治影响，但银行监管应与货币政策分离，以避免干扰货币政策过程。这种分离需要精心设计，因为银行监管提供的市场洞察对货币政策至关重要。然而，监管副主席在治理委员会中的代表权足以满足这一需求。银行监管职能应从治理委员会剥离，交由监管副主席负责，后者直接向总统报告并保留在委员会中的席位。这一调整适用于美联储的所有银行监管职能和人员。

这一结构与现行法律和实践基本一致。2010年的《多德-弗兰克法案》设立了监管副主席一职，尽管理事会保留最终权力，但国会授权副主席制定监管政策并监督执行。实践中，主席鲍威尔已尊重副主席的权威，允许其主导银行监管议程。将这一安排正式化有助于增强FOMC的独立性，同时不会显著改变银行监管的政治化本质。

奥巴马签署《多德-弗兰克法案》 资料图

同样，美联储的危机应对职责也应从理事会移除。《多德-弗兰克法案》要求财政部长批准所有13(3)项目，以确保对信贷分配的政治责任。然而，理事会仍负责制定和执行这些项目。国会应将一个理事会成员职位重新指定为危机响应副主席，并对其权力加以限制。正常情况下，美联储仅能购买联邦政府债务并通过贴现窗口放贷，危机响应副主席的权力与其他成员相同。

但在总统宣布金融紧急状态时，危机响应副主席将接管所有13(3)项目和非政府债务购买权力，并直接向总统报告。资产购买项目仍需FOMC投票决定，因其对货币政策有重大影响。

危机响应副主席的权力及其设立的贷款或资产购买设施仅持续三个月，以确保其仅用于真正的危机。续期需国会授权，每次延长六个月，可连续批准。

（六）避免市场震荡，改革可过渡且分步实施

鉴于美联储对美国经济和金融市场的核心作用，我们的全面改革建议应谨慎实施，以避免不必要的市场动荡。突然宣布改革可能导致长期利率上升，因为市场可能担心，加强总统对理事会的控制，会促使更倾向于宽松货币政策的领导人上任。

首先，借贷成本的波动取决于市场对潜在任命人选的预期。如果在改革提议的同时宣布备受尊敬的任命人选，可以缓解对理事会可能被不负责任人选接管的担忧。其次，总统对理事会成员和储备银行领导人的免职权应逐步实施。所有任期应调整为从当前成员上任时起计算的八年，但总统的免职权仅适用于下一任人选。为避免宪法争议，总统应自愿承诺在现任成员任期内不行使免职权。

未来，总统选举可能因理事会更迭而引发市场波动，但选举本就是政策变化的来源。任何边际波动将促使候选人和总统提出可信且受尊敬的提名，以稳定市场预期。