缺乏问责制和职权扩张：美联储有效性已被削弱

独立性与民主问责之间存在权衡。当美联储表现良好且远离党派斗争时，各方愿意接受这种权衡。然而，随着美联储日益政治化，其表现也逐渐恶化。

美联储将其有限的国会授权扩展到本质属于财政政策的领域，并介入敏感的政治、社会和文化议题。党派人物被任命到高层职位，而其特权地位使其缺乏问责机制。这些发展削弱了美联储的有效性。

（一）扩展到政府性职责

保罗·沃尔克（Paul Volcker）和艾伦·格林斯潘（Alan Greenspan）的成功管理为美联储赢得了卓越声誉，但也使其承担了更多具有财政性质和政治性的职责，从而削弱了其独立性。

决定赢家与输家：在过去二十年的金融动荡中，美联储利用《联邦储备法案》第13(3)条授权设立工具，购买几乎任何债务工具（如债券、抵押贷款、商业票据等），只要发行方未破产。尽管2010年《多德-弗兰克法案》要求财政部长批准设立工具，但美联储仍掌握条款、资格和定价权，财政部长无法干预信贷分配。这种权力使美联储在决定谁能获得信贷、额度、价格和抵押条件时，不可避免地涉及政治决策，却缺乏问责。

政府债务与量化宽松：尽管购买政府债务是传统货币政策工具，但美联储在伯南克任内将量化宽松扩展到长期抵押贷款支持证券（MBS）。甚至在2022年失业率极低、房价飙升时，美联储仍在购买MBS，显示出政策失误。这种信贷分配本质上属于财政政策，与美联储的货币职能授权相矛盾。

银行监管：这也涉及政治决策。美联储在执行巴塞尔框架时，需评估资产风险权重，决定银行资本要求，这涉及对市政或私人工具的信贷判断。此外，银行合并和清算的监管决策使其卷入市场集中度和政治经济学的争议。

（二）介入高度政治化的辩论

美联储已深度介入政治领域，在本应保持谨慎的场合频繁发声。过去十年，美联储多次公开呼吁增加财政刺激，因其担忧通胀目标未能实现。尽管美联储官员常敦促国会解决长期预算问题，但在财政紧缩实际出现时，他们往往持反对态度。例如，2012年，时任主席伯南克呼吁国会关注长期财政可持续性，但反对短期支出削减。两年后，他再次强调：“尽管长期财政可持续性至关重要，但短期过度紧缩可能适得其反。”类似地，耶伦在任期内多次提及长期财政问题，但明确批评财政紧缩拖累了金融危机后的复苏，并反复主张更多财政支出将提振经济增长。

在疫情期间，尽管《CARES法案》已拨款2.2万亿美元，推动二战以来最快的经济复苏，现任主席鲍威尔仍敦促国会采取更激进的财政行动，呼吁“利用美国的巨大财政力量”提供“直接支持”。2020年10月，在国会两党围绕刺激方案激烈争论之际，鲍威尔再次呼吁大规模行动，警告“支持不足将导致复苏乏力”。当时媒体报道称，参议院共和党对财政规模持谨慎态度，而民主党的提案规模是共和党的十倍。

美联储支持某一党派的经济提案，即使无意，也等同于干预选举政治。鲍威尔在财政辩论中的参与不仅不合时宜，而且其建议导致的过度财政支出加剧了2020年后的通胀问题，进一步证明其错误。

尽管美联储在制定货币政策时需考虑财政变量，但几乎没有理由公开讨论财政问题或呼吁国会采纳其偏好政策。问题尤其在于，美联储在财政事务上似乎与立法者一样短视：值得注意的是，鲍威尔在2021年和2022年并未呼吁财政责任、削减支出或监管改革，而这些措施本可帮助抑制通胀。通过以单边方式介入财政辩论，美联储进一步政治化，损害了其独立性和公信力。

（三）职权范围的扩张

近年来，美联储政治化程度的加深与其日益扩大的财政职能密切相关。作为主要银行监管机构，美联储的监管行为不可避免地影响信贷分配，这使其角色更加政治化。《多德-弗兰克法案》设立的政治任命监督副主席职位，进一步凸显了银行监管的政治属性。

美联储的政策随政府更迭而变化，例如副主席迈克尔·巴尔指责前任党派的监管失误导致硅谷银行2023年倒闭。此外，美联储还涉足高度政治化的议题，如气候变化。效仿英格兰银行和欧洲央行，美联储将气候相关原则纳入银行监管框架，要求银行调整战略规划、贷款审批和组合监控，以应对气候风险。这一举措遭到治理委员会成员的批评，并分散了其对传统监管职责的注意力。例如，硅谷银行倒闭前，金融稳定监督委员会将气候变化列为首要任务，而非利率风险。

美联储还允许种族因素渗入其运作。其官网突出显示储备银行董事的种族和性别分类，并发起系列活动讨论结构性种族主义。这种职权扩张反映了“央行是唯一解决方案”的有害文化。金融危机后的财政紧缩使央行认为它们可以单独拯救社会，这种心态从职权扩张到灵活平均通胀目标（FAIT）的采用中均有体现。

美联储 资料图

FAIT框架旨在通过允许通胀暂时超过目标值来实现长期平均通胀水平，但其未解决通胀持续超标的后果。美联储采用FAIT部分是为了回应长期停滞理论，却重新解释了国会赋予的价格稳定任务，有意在“持续”基础上超过2%的通胀目标。这一事件表明，美联储任务模糊性需要民主监督，以防止其自行解释任务并推行与国会意图相悖的政策。

（四）“人事即政策”

美联储的人事安排存在两大政治化问题。首先，高层人员在党派政治与技术官僚角色之间的频繁切换，使得所谓的“非党派性”名存实亡。例如，芝加哥联储新任主席奥斯坦·古尔斯比（Austan Goolsbee）曾是奥巴马总统的重要顾问，并担任拜登竞选团队的经济顾问委员会主席，频繁以“拜登竞选代言人”的身份出现在媒体中。前美联储副主席莱尔·布雷纳德（Lael Brainard）在卸任美联储副主席后仅隔一个周末便出任国家经济委员会（NEC）主任——这是联邦政府中最具政治色彩的经济政策职位。

需要明确的是，布雷纳德和古尔斯比都是杰出的经济学家，为国家做出了重要贡献。然而，认为他们能在高度政治化与非政治化角色之间自如切换而不受政治偏见影响，这种观点要么过于天真，要么别有用心。

其次，人事安排缺乏基于绩效的问责制或激励机制。自2021年以来，美联储理事会进行了六次任命和重新任命，四家储备银行也迎来了新领导人。然而，尽管美联储经历了四十年来最严重的货币政策失误，这九次任命中没有任何一人曾准确预测通胀走向。最近的任命似乎更关注候选人的不可变特质而非资历，甚至有人对提名人施加种族测试。更令人担忧的是，尽管美联储在货币和监管方面犯下了一系列错误，却没有任何领导人因此辞职或被解雇。2021年，两位领导人因个人交易丑闻辞职，这是必要的——但如果我们对轻微的道德问题反应激烈，却对造成巨大经济痛苦的糟糕表现无动于衷，这反映了怎样的优先顺序？

提拔犯下严重错误的人，而非招募有正确经济判断记录的人，只会助长一种可能继续犯错的文化。美国民众该如何看待美联储的优先事项与能力？