（五）制度设计缺陷

1.非政府影响

储备银行或地区联储银行是由地方银行联合体拥有的私营机构。每家储备银行的治理委员会由六名董事组成，其中三名由成员银行任命（“A类董事”），三名代表公众（“B类董事”）。美联储理事会另任命三名董事（“C类董事”），也代表公众利益。B类和C类董事共同选举储备银行行长，但需美联储理事会批准。这种结构使成员银行和其他非政府行为者对美联储系统拥有过大影响力。  

典型的储备银行治理委员会由地方银行、企业和非营利组织的高管组成，各自带有不同的政治议程。在105名董事中，35名（三分之一）是上市公司高管，包括A类董事。由于机构投资者持有约80%的股票市场，它们对美联储系统有显著影响。三大资产管理公司之一是88%的标普500公司的最大股东，而这些投资者普遍支持以“环境、社会和治理”（ESG）为名的激进社会改革，间接影响美联储政策。此外，美国最富有的10%人群持有89%的股票，使他们对货币政策拥有过大影响力，而货币政策本应以全体美国人的利益为目标。 

2024年9月美联储委员给出的利率点阵图，用于预期管理和引导市场情绪 美联储

2.利益冲突

法律规定，三分之一的储备银行董事来自美联储成员银行，这本身就是一种固有冲突，甚至可能被视为“监管俘虏”。总体来看，41%的董事来自金融行业，包括非银行公司。在其他经济领域，受监管实体从未被允许如此直接地控制其监管者。这种结构导致明显的利益冲突，阻碍了美联储的有效运作。  

例如，据报道，旧金山联储在2022年底因担心市场反应，未将硅谷银行（SVB）首席执行官从其治理委员会中移除，结果几个月后SVB倒闭。储备银行治理委员会不应由受监管实体组成，而现实中却出现了受监管实体监督监管者的反常现象。  

3.不合适的监管者

部分储备银行董事明显不适合监管美联储的货币和财政职能。例如，明尼阿波利斯和纽约联储的治理委员会成员包括入AFL-CIO这类当地工会负责人，堪萨斯城联储治理委员会主席也来自同一组织。波士顿联储的一名治理委员会成员致力于推动“公平的社会变革”，而旧金山联储的治理委员会成员包括一家可负担住房公司的首席执行官，其使命涉及“去殖民化”和“被窃取的土地”等议题。  

美联储还利用其私有-公共双重所有制结构规避透明度。敏感的《信息自由法》（FOIA）请求可被转移至储备银行，后者声称虽遵循FOIA“精神”，但无法律义务完全遵守，可选择性保留文件。这种极端化的政治独立性使选民无法通过问责机制改善储备银行的表现。例如，私营部门或政府中类似SVB倒闭的风险控制失败通常会导致人事变动，但一年后，玛丽·戴利（Mary Daly）仍领导旧金山联储，选民对此无能为力。  

为恢复美联储的问责制并提升其绩效，必须对其机构设计进行全面重组。我们主张摒弃现有结构及其虚假的“独立性”，转而引入透明性和问责机制，同时防止任何单一政治权力中心的主导地位。这一改革需要对治理委员会和储备银行的结构进行调整，使其比当前虚假的独立性更能抵御日常政治干扰，从而实现更优的货币政策结果。

我们建议加强对美联储官员的民主监督和问责，并通过改革减少其追求党派政治议程的动机。具体措施包括让美联储治理委员会更直接地对总统负责，同时通过就业限制和储备银行运作改革来平衡这种影响。改革后，储备银行治理委员会将由各州州长而非地方私营企业或美联储治理委员会任命，从而增强储备银行在联邦公开市场委员会（FOMC）中的影响力及其民主合法性。这种“货币联邦制”在政治合法性与政治独立性之间实现了理想平衡。

（一）人事改革

美联储治理委员会的任命结构在行政分支中显得独特，成员任期固定为14年，远超三届总统任期。然而，治理委员会成员很少完成完整任期；接替前任剩余任期的成员可被再次任命为完整任期。事实上，仅有两位成员（包括艾伦·格林斯潘）完成过完整任期。

格林斯潘被授予总统自由勋章 资料图

改革任期限制：由于大多数治理委员会成员提前辞职，他们可能策略性地选择辞职时间。专门研究美联储的历史学家彼得·康提-布朗（Peter Conti-Brown）指出，这种行为类似于最高法院法官为与支持其理念的总统任期吻合而辞职。此外，他们可能为最大化行政分支就业机会而调整政策决策。长任期反而助长了政治行为，违背了其初衷。

国会应修改《联邦储备法案》，将治理委员会成员和储备银行领导人的任期缩短为单一的八年任期，从参议院确认时开始计算。同时，治理委员会成员和储备银行领导人应接受总统随时解雇的约束，以确保其对民主进程负责。尽管允许随时解雇看似对央行独立性的根本性突破，但美国宪法体系与央行独立性本身存在紧张关系。近期最高法院判例对独立机构的合宪性提出质疑，未来可能取消行使行政权力官员的“有因解雇保护”。在此之前实施改革，将是保护美联储免受政治干扰的最佳方式。

封堵旋转门：为隔离治理委员会成员与日常政治，应禁止其在任期结束后四年内进入行政分支任职。切断美联储与行政分支的“旋转门”机制，可减少官员为总统短期政治利益行事的动机，同时促使总统选择具有国会专业经验的候选人——这在FOMC中常被忽视，尤其是在美联储近期失误与其对财政政策角色误解相关的情况下。

治理委员会内部招聘政策：治理委员会的直接政治问责将明确行政分支授权，帮助其成员有效管理美联储员工，避免员工涉足核心任务之外的领域。此外，将美联储员工纳入“F类计划”提案，可确保总统任命的官员忠实履行宪法职责，不受不受问责的专业员工干扰。同时，应确保美联储系统的招聘以能力为基础，而非违宪的种族配额。这可通过立法或总统修订第11478号行政命令实现，该命令名义上禁止文职服务中的种族歧视，但实践中常被用作种族配额的行动方案。

（二）将储备银行国有化

为平衡总统对联邦储备委员会的影响，我们建议增强区域储备银行的影响力和独立性。联邦储备系统的区域结构是美国货币政策的重要特色，能有效避免集中化系统的短视决策风险。改革应保留并强化这一特色，同时提高储备银行治理的透明度和问责制。将储备银行定位为联邦储备委员会的制衡力量，体现了美国联邦制的经典模式，这一模式已成功运作两个多世纪。

储备银行应正式国有化，明确其为服务于美国人民的政府机构。为保持其区域视角并减少华盛顿政治压力，各州州长应负责选拔储备银行的治理委员会成员。为此，可能需调整联邦储备区地图，确保伊利诺伊州和路易斯安那州等不被分割，同时保证政治代表性，避免系统偏向某一党派。

储备银行治理委员会将继续选择领导者，其任期和冷却期与联邦储备委员会成员一致，均为八年。这一安排将确保储备银行结合全国经济视角，提升货币政策效果，延续联邦制传统。领导者及治理委员会成员的任命仍需联邦储备委员会批准，以保留其宪法基础。

尽管储备银行领导层与总统任命的联邦储备委员会成员之间可能存在紧张关系，但现行系统下已存在类似情况。委员会成员极少持异议，而储备银行领导者有时会提出异议，反映出两者间的紧张关系。我们建议的任期限制和冷却期将减少委员会成员因政治目的反对提名的动机。此外，总统应有权随时解除储备银行高管职务，以符合宪法设计。

纽约联邦储备银行（FRBNY）的特殊地位需重新调整。随着治理委员会控制权转移至全美州长，纽约州、新泽西州和康涅狄格州的州长不应在系统中拥有过大影响力。纽约联储在公开市场操作中的职能应由联邦储备委员会直接管理。此外，纽约联储领导者不应再享有在FOMC中担任副主席或紧急情况下继任的优先权。