【文/观察者网专栏作者 石伟】

日前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步保障和改善民生 着力解决群众急难愁盼的意见》对外公布。《意见》中提到，要大力发展“一老一小”普惠服务。关于普惠养老，《意见》也给出了具体的指导意见：

实际上，随着我国人口老龄化趋势的日益凸显，养老问题早已成为社会关注的热点之一。其中，与养老问题密切相关的养老院产业发展广受重视，与之相关的政策举措不断出炉。

除此之外，比如早在2023年北京市“4.18”长峰医院大火后，在全国范围内开始了一轮养老机构安全生产的整治；而在2025年4月河北隆化养老院大火之后，全国养老机构面临着更加严厉的消防安全生产检查，各地也顺势关停了一批小规模和家庭作坊式的养老机构。

推动养老机构向规范化和标准化的方向发展的心思无疑是值得肯定和鼓励的，不过，根据笔者长期在各地调研情况来看，这些小规模、非正规的家庭作坊式机构往往处于床位饱和的运转状态，而那些规模化、标准化的养老机构反倒面临着无人入住的困境。

因此，笔者认为不能对小微机构“一刀切”地一关了之，而是需要深入了解养老院供需关系，进而探索养老机构发展转型之路。

笔者调研过的一个养老院，当时正举办重阳节活动 作者供图

养老院入住率较低的归因误区

随着当前老年群体生活照料需求的增加，养老院被认为是通过开展集中式、市场化养老服务供给回应老年生活照料的家庭补位行为。但是，在实践中，养老院，尤其是农村养老院，入住率较低，床位闲置率较高。

如辽宁省大连市某区共43家机构，拥有床位数5028张，实际入住1048张床位，入住率20.84%。河南省周口市某区全区共有养老机构90家，其中失能老人照料中心1所，县城日间照料中心12所，乡镇敬老院15所，农村幸福院47所，民办养老院14所（县城2所，其余分布在乡镇），床位闲置率从8.7%到93.64%不等，绝大部分闲置率处于60%以上。

在山西省临汾市一个县城调研，一位经营了两个院区的养老院院长在谈及入住率困境时认为：“在县城和农村办养老院，入住率不高，入住率比不上太原等省会城市，更比不上沿海发达地区。”

同行调研的一位在江苏省南京市长期从事养老实务工作的前辈向院长支招，她认为目前中西部养老院的入住率普遍不高的原因是因为机构服务质量跟不上，养老机构的设施不够适老化，如门把扶手、门槛、护理床等设计的细节不到位，没有真正从老年需求考虑，“这就导致老人及家庭把养老院污名化”。由此，这位行业前辈向地方民政系统的领导建议，地方养老财政资源的投入，应当向养老机构的适老化改造倾斜。

该实务行业人士的观点，代表了一种普遍的声音，即当前养老院的入住率不高，核心是养老院的服务水平制约家庭的选择，养老机构应该要向四星级乃至五星级机构的设施、服务看齐。

此种声音甚至裹挟政策实践，导致各个阶段的养老政策均侧重于强化养老设施的硬件建设，从十三五期间的大规模大批量建设，到十四五期间的小修小补，再到未来十五五期间为提升养老机构的资源利用效率而再一轮进行机构的适老化改造。

问题是：当通过政策驱动养老机构都朝着高星级水平迈进时，谁来承担这些机构星级提升的成本？

民办运营的养老机构是追逐利益而不是做慈善的，在企业全面评估市场没有利益空间时，企业主体是无动力进行硬件设施投入的。这就导致在现实中由地方政府投资，进行机构设施升级改造，然后委托给第三方社会化运营。然而，效果就是政府花了不少于上千万的资金，打造至少涵盖上百张床位的区域性养老服务中心，最终入住的仍然是以五保老人为主，极少量社会老人入住，养老床位闲置超过50%。

不少养老院环境优美、配置齐全，但入住率不高 作者供图

而在这种理念支配下，中西部县域社会中也呈现出一种对小微机构以及家庭作坊式养老机构排斥的政策倾向。行业管理部门认为小微机构消防安全、服务水平等欠佳，带来管理的麻烦，采取不鼓励不支持甚至是主张取缔的态度。然而，笔者在调研时发现，很多自发的小微机构通常却往往处于高入住率的状态。

比如安徽省芜湖市的一家养老机构，依靠自家农房改造和扩建的双层小楼，毗邻马路噪音较大，院内室外活动空间有限，室内楼梯狭窄，按照专业的标准来看肯定是不够适老化的。可是，就是这样一个18张床位的小机构，依靠夫妻和公婆4人，从2017年开业至今，一直满员，负责人表示从不担心缺少老人。

农村养老院入住率低的原因

整体来看，县域或农村养老院的入住率低下，核心原因不在于养老院的服务供给质量，而是深受文化观念、社会舆论、市场规模、以及行业自身特质影响。

一是受中国养儿防老伦理文化和村庄社会舆论环境潜移默化的影响，农村老人及其家庭对养老院多持排斥态度。

在传统文化观念和当地社会评价上，把父母送养老院等于“不孝”。对绝大多数中国家庭、尤其是县域社会中的老年父母而言，到养老院养老，也等同于宣告被子女抛弃。

二是中西部地区家庭外溢的养老需求极其有限且高度分散，天然限制农村社会养老服务市场规模。

普通农村老人，他们在75岁以前，除非身体出现重大疾病或偏瘫，一般均可生活自理。在生活可以自理的情况下，老人一般多选择家庭自养，顺便还可以种种地、搞搞庭院副业，同时还可以照看孙子孙女，帮儿子媳妇分担家庭事务。

75岁以后，随着年纪变大，身体机能退化，其中有不少老年人将逐渐进入高龄失能半失能、甚至失智阶段，生活自理能力下降，需要有人照料。一般情况下，首先由老伴照料；老伴不在的情况下，儿女可以轮流照料；真正外溢到养老服务机构中的老年人，数量极其有限，且因这些老人居住相对分散，因此并不足以形成充分的养老服务市场规模。

三是农民家庭尤其是中西部地区的农民家庭，养老费用支付能力有限，难以支撑起充分成熟的养老服务市场。

在普通农业型村庄的社会结构中，绝大多数家庭属于普通的打工者，家庭收入来源有限，家庭积累也不多，而且有限的家庭经济剩余大部分流向孩子的教育、进城买房等家庭事务，对父母的养老资源投入和购买市场化养老服务意愿不高，这就间接压缩了农村养老机构的利润空间。

当养老机构的利润空间有限时，为争取利润最大化，会进一步缩减养老院的运营成本，比如人工、院舍改造方面。这也就导致养老院所能提供的养老服务品质会下降，不匹配老年群体想要的较高的晚年生活质量的要求，往往只是解决基本的生活照料问题，进而使得老年人在养老院里度日沦为所谓的“等死日”。