（3）产业转移的时机不对

鉴于非正规经济的经济、社会贡献，在推进产业集群高质量发展的过程中，要兼顾非正规经济发展的需要。但合规化运动和经济增长的压力，使得地方政府不得不推动非正规经济的转移，加强对非正规经济的治理强度。一个折中的方案是，通过划定产业转移承接区域，加强对产业转移的统筹和引导，整体性的推动产业集群就近转移。

但是结合实践来看，却不得不面临以下挑战：其一，产业集群涉及的主体非常多，尤其是非正规经济部分。主体多，来自于不同地方，统筹和引导产业转移的难度大。在地方强力推行产业转移的过程中，因为用地和年龄等问题，回到家乡是大部分从业者的选择之一，其结果是原本集中在一个镇甚至一两个村的产业集群，分散到中西部地区的不同省份或者同一省份的不同县市，产业的规模和集聚效应难以实现。

其二，产业集群内部协作的关系、空间利用秩序等经历了一个自发形成和生态不断完善的过程，这一点在产业转移中很少被考虑，而且产业生态的打造非常大。建设标准化的产业园区，是统筹和引导产业集群的主要方式之一，但是标准化的空间无法承接产业集群的复杂、多元化的空间需求。

其三，龙头企业的带动作用有限。通过龙头企业招引，来推动产业集群也是当前推进产业集群整体转移的一种策略，但是这一方式往往更加适用于附加值高、产业集中度高的战新产业，而不是适用于十分成熟、主体多且附加值低传统产业集群。

这一方面是因为龙头企业及其供应商高度依赖产业集群本身，龙头企业的供应商是分散的，一个供应商可能要供应很多家，当龙头企业的转移比较分散的情况下，供应商就会失去转移的方向和动力。而纺织鞋服产业的某些特点，决定了龙头企业无法在某个县市集中，因为中西部的县市配套能力有限，而且一旦如此，当地劳动力和土地优势（土地指标有限）很快就会削弱，转移的意义也会因此被削弱。

其四，经济下行期和贸易战等，导致产业转移的不确定性加强。中国正在进行或者已经完成的产业转移，大多都开启或完成于经济上行期。这一时期，企业扩产能或者转移的能力、动力较强，应对风险的能力也更强。但是进入经济下行期，大部分企业都处于保守状态，很多企业尤其是外贸企业的未来非常不确定，甚至处于保生存状态，内贸企业也因为经济下行叠加外贸转内贸而进一步承压，产能过剩问题突出。

以欧美为代表的先发国家，对我国发起的贸易战已经开启了很多年，对我国产业集群的发展造成不小冲击，贸易战的激烈程度可能会随着中美关系的动态博弈而变得紧张，一致对外，加强产业的竞争力，才是关键。依托现有产业集群的优势，提升产业集群竞争力，包括产业集聚带来的小单快反能力和研发设计、品牌孵化能力等，尽量放慢产业外移的速度，占领更高附加值的市场，对于产业集群和我国经济稳定发展都十分关键。因此，无论从国内还是国际的形势看，这个时候推动不确定性较强的产业转移，并不是好的时机。

（4）提升非正规经济的治理能力是关键

总的来看，内嵌于产业集群的非正规经济，无论是对于大城市经济带、中西部农村和区域协调发展的贡献都不可忽视。即使当前这一产业集群的负外部性较多，尤其是分布在城市中心地带的产业集群，但是考虑到其经济贡献、产业转移的难度和时机不当这一现实问题，不适宜采取推进产业转移的方式来彻底解决负外部性问题。

在适度降低传统产业集聚区经济增长压力和合规化问责压力的基础上，提升非正规经济的治理能力才是关键。和非正规经济对于产业集群而言具有内生性一样，负外部性对于非正规经济而言同样具有内生性。但是这并不意味着要通过消灭非正规经济来解决负外部性问题。关键是要认识非正规经济的负外部性发生的机制，从而探索低成本和有效的治理机制。

首先要将治理负外部性，而不是将合规化，作为城市治理和产业治理的主要指标。实际上，现代化进程中，主要表现为城市化和工业化的发展，解决因为人口集聚所引发的各种负外部性问题，是城市治理的常态和重要责任，是测试和考验地方政府城市治理能力的关键指标。在产业集聚区，这一指标的分量尤其重，是衡量地方政府推进经济有序发展能力的重要指标，是产业有序高效发展的重要保障。

其次要深入到产业集聚区分析非正规经济的运行规律和负外部性问题产生的原因，探索维系产业高效发展、低成本的治理机制。负外部性问题内嵌于非正规经济的运行规律中，需要深入到具体的生产空间，和从业者深入接触，才能够对这一问题有所理解和认识，找到非正规经济内部存在合理的部分，也存在不合理的部分。

群众路线这一工作方法和分类治理变得十分重要。晋江M镇的实践给了我们很多启发。和基层干部访谈，有一个感受是他们对企业和产业集群的情况非常了解，这与当地政府注重营商环境的打造，重视干部经常下企业，为企业即使提供服务，政商关系和谐离不开关系。在推动合规化的进程中，他们又采取了一种较为符合产业发展的方式。以M镇为例，该镇在做到底线合规化和保企业生存的基础上，进入到工厂内部，为企业找到问题发生的主要原因，引导企业制定专门的、低成本的解决方案。以下是基层干部的原话：

我们镇在安全生产规范的过程中，把握住最重要问题，即划定底线，指明哪些问题一定不能做，比如通道和三合一，在工厂里面睡觉。其他的硬件设备，稍微缓一缓，给你一点缓冲空间。如果完全按照国家标准，70%的工厂要关掉，很多人都要受到影响。我来M镇十几年，原来火灾天天有，现在偶尔才有。现在工厂的主要问题是电器和电线老化引发火灾比较多。一些企业新买的机器，接电的时候直接从配电箱到机台，容易导致软皮融化，滴下来下面就是鞋材，引发火灾。针对这一问题，引导企业在配电箱装配空气开关，给电线套管，这一问题得到很大程度上解决。

针对非正规经济中的不同的小微企业和家庭作坊，地方政府也从产业集群高质量发展的需要出发，建立了分类治理的思路：

首先从小微企业和家庭作坊中筛选出事关产业集群高质量发展且负外部性较大的主体，在规范其生产的基础上，比如印花和电镀环节，就近为其提供相对正规和专门化的空间。其次，针对一些在产业链上和龙头、腰部企业发挥协同和辅助作用且负外部性有限的小微企业，则采取包容性治理的思路。最后，针对一些极为不规范，负外部性小且加剧盲目生产的企业和家庭作坊，则选择加强规范，确保其和其他经营主体一样遵守基本的合规要求，确立平等竞争秩序，同时缓解盲目生产问题。

注释：

[1]中国服装行业发展报告，181页。

[2]《中国服装行业发展报告2022-2023》，182页。

[3]《全球产业网络重构中的中国纺织产业转移》，第8页。

[4]https://baijiahao.observersnews.com/s?id=1758245832171040278&wfr=spider&for=pc

[5]重磅丨一份文件给广东纺织服装行业打上强心针！https://www.sohu.com/a/443346170_656588

[6]一个湖北人在广州“湖北村”的20年：打工人熬成老板，咬牙借10万元也要开工https://baijiahao.observersnews.com/s?id=1758139286562314376&wfr=spider&for=pc

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