三、守住地方人大的职能重心

地方人大应该有其主体性，其主体性来源于其职能重心的充分发挥。强调“向下扎根”，不应忽视或错置地方人大的职能重心。

习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立70周年大会上的讲话，将人大在立法工作格局中的位置定性为“主导”。

在“讲话”中与“人大主导”并列的还有“党委领导”和“政府依托”。如果关系处理不当，这两者就有可能消减人大“主体性”，使地方人大“既当裁判员，又当运动员”。

先说地方人大与党委的关系。

地方人大的工作压力，一方面是来自于党委的压力。2021年，习近平总书记在中央人大工作会议上，对人大机关作出“四个机关”的重要定位，第一个就是：人大是自觉坚持中国共产党领导的政治机关。要求人大旗帜鲜明讲政治，坚定坚持党的全面领导，把党的领导贯穿于人大工作各方面全过程。

地方人大的工作压力，另一方面，是来自于群众的压力。人大工作有一项是“述职评议”，即“定期组织人大代表回选区述职，听取选民群众的批评和意见，接受选民群众的评议”。

当然，从与群众的关系来看，党群关系、人大与群众关系应该并不冲突，因为党的合法性与人大的合法性都来源于群众，因此党政体制提出“开门问策”，人大也提出“开门立法，问政于民”。党的意志也要代表群众的意志，人大接受党的领导，也就是接受群众意志的领导。但是，党对地方人大与群众对地方人大的政治势能不一样。很多时候，地方人大与群众的联系，似乎是嵌入在党对地方人大的领导关系之中的。相比于党对地方人大的压力，群众对地方人大的压力往往弱得多。

其实，地方人大的负责人已经意识到，地方人大自身需要发挥主体性，要从“党委要我们干什么”变为“我们人大自己要干什么”。但是，如果主导地方人大积极做事的压力传导模式，仍然是唯上主义而不是自下而上的回应模式，那么虽然秉持“人民当家做主”的制度理念，一旦党委领导的注意力转移，地方人大职能的发挥水平和深度就有可能发生后退。

人大代表家访选民。资料图：半月谈

再说地方人大与政府部门的关系。

主要是地方人大是否有能力监督政府部门的问题。在实践中，地方政府部门可能对地方人大反映的提案并不加以落实。由于“重大事项”这一表述的模糊性，地方政府可能绕开人大，直接办理一些符合其意志的工作。

比如在地方政府债务问题方面，地方人大无从了解详细的地方政府债务信息，只能大体判断政府债务有没有超过规定的标准线，而地方政府往往将债务控制在标准线以内，但风险仍然是巨大的。一旦追责，债务支出都是经过地方人大审批的，虽然地方政府意志是原动力。总而言之，在财政危机和民怨面前，地方人大最终很可能成为地方政府意志的背锅侠。这与应当发挥监督职能的“第三方机构”的困境是相似的。

当然，制度上有一系列要求，赋予了地方人大对地方政府一定的控制渠道。比如：

（1）依法监督：工作视察（区人大常委会），专题调研，执法检查，专项审议（区人大常委会主任会议成员听取汇报、工作情况报告），询问质询（专题询问），备案审查（规范性文件备案审查）。

（2）选民反馈：以选民反映问题为导向，采取提交代表建议或组织监督活动的方式，督促职能部门积极回应社会关切，适时将相关解释说明和落实情况向选民群众反馈。

（3）绩效评估：人大代表规范提建议，承办单位认真办建议，代表小组公正评建议，常委会重点评部门，评估环节有序跟进，监督层次逐级提升，规范建议办理流程，提升建议办理绩效。

习近平总书记在讲话中也提到，要强化人大预算决算审查监督和国有资产管理、政府债务管理监督。一些地方也出现了人大有效监督政府部门的地方经验，值得总结。人大对政府部门监督职能的发挥，很有可能嵌入在党委对政府部门的监督检查意志之中。

总而言之，地方人大守住职能重心的关键，在于理清与党委和行政部门的关系，其本质则是在“制约”与“注脚”的功能平衡中，明确自身的角色定位，推动法治政府建设开创新局面。希望时隔32年再次修订的代表法，对于上述问题能有所回应与解决。

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