【文/观察者网专栏作者 冯川】

据新华社报道，《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法（修正草案）》11月4日提请十四届全国人大常委会第十二次会议首次审议，这是该法自1992年通过施行以来第四次进行修改。

代表法修正草案的主要内容包括：

充实总则部分规定，拓展和深化“两个联系”制度机制，完善人大代表工作能力建设有关规定，完善代表在本级人民代表大会会议期间的工作有关规定，完善代表在本级人民代表大会闭会期间的活动有关规定，完善代表执行职务的保障有关规定，完善代表议案、建议办理机制，完善代表履职监督管理有关规定，适应监察体制改革需要补充相关内容。

实务界和学界公认，部分地方人大的制度理念与实践可能存在一定程度的脱节，主要表现在地方人大“向下扎根”不够，比如地方人大制度的影响力不高、群众参与度不高、代表联络站的使用率不高、“基层人大离群众最近，但履职意识淡薄”等等。如今代表法修正草案提请审议，可以说是适应了新时代的要求，有着重要的必要性和重要性。

9月14日上午，中共中央、全国人大常委会在北京人民大会堂隆重举行庆祝全国人民代表大会成立70周年大会。图源：新华社

一、“向上生长”与“向下扎根”

人民代表大会制度，是由民意收集、民主议事、民主监督等多个环节共同构成的全链条制度体系。人大制度有它的职能重心，主要是立法、监督等。人大制度的职能重心，让人大制度自身具有了区分于其他制度主体的标识度。正因为有这样的职能重心，人大制度内各个环节的权重并不是均质的并列关系，而应形成所有环节共同作用于托举职能重心的串联关系。

地方人大制度有它的制度理想，就像一棵树需要不断向上生长，以接近它的理想。地方人大制度的理想，是在立法和监督等方面更好地发挥作用。但向上生长的前提，是向下扎根，要深入人民群众，充分收集民意，让人民群众参与到议事和决策中去。

正是在“向下扎根”的意义上，前文提到的地方人大制度的“悬浮”才被视为一个亟待解决的问题。

不过，“悬浮”被问题化本身也是值得反思的。从一定意义上说，“悬浮”可能是地方人大履职或群众参与的门槛导致的。提案和立法都需要质量，对预算的监督、对政府的质询也具有相当的专业性，因此地方人大制度主导的民主实践，可能从某种意义上说，本身就有一种精英主义的趋向。因此，精英主义所内含的一定程度的“悬浮性”需要辩证看待。

我们应当反对的是忽视“向下扎根”的向上生长，从这个意义上着力解决地方人大制度的悬浮问题。当下不少地方建设全过程人民民主实践基地，重视对人大制度的社会宣传工作，这都表明我们已经开始重视地方人大制度实践的“向下扎根”，让地方人大代表去主动贴近群众、走入群众中去，体贴民意、“采集民意”，这其实也正是中国特色的“内输入”的群众路线机制。

不过，人大制度的“向下扎根”终究是服务于“向上生长”的。如果为了避免“悬浮”，让人大制度的“向下扎根”与“向上生长”脱了节，就可能让人大制度实践最终走向职能的“庸俗化”。

所谓“庸俗化”，即变得失去原有的深度，理想和原则被忽视，甚至成为与理想形态相对的堕落形态。

地方人大职能的“庸俗化”，可能表现为一种“职能重心的倒挂”，本末倒置：一是该是职能重心的地方（让自身具有标识度、以区分于其他主体的地方）仍然较弱，比如主体性；二是本非职能重心的地方，现在开始中心化，被凸显出来。而地方人大职能庸俗化的结果，就可能是：越重视人大制度，地方人大制度的角色定位就越模糊不清，地方人大制度的职能就越被矮化。

调研发现，导致“庸俗化”的原因，很大程度上是：（1）既有的与党委、与政府的关系没有理清；（2）对地方人大职能的一些方面进行“庸俗化”理解——前者往往导致了后者的发生。

老人参加县乡人大代表选举投票。资料图：新华社

二、地方人大职能的“庸俗化”

部分地区地方人大职能的“向下扎根”与“向上生长”脱节，表现在人大开始回应大量不具有公共性的个案、私事，地方人大代表开始和党员一样直接处理碎片化、偶发性的问题。这可能起因于对人大职能的一些方面进行了“庸俗化”理解。

（一）保姆化：对“人民性”的庸俗化理解

党组织的代表性与人民代表的代表性，是什么关系？“代表”背后人民性的政治伦理的相似性，导致实践中可能出现相似的问题。

党政体制要服从一套人民政治话语。人大制度也要服从这套总体性的伦理话语。它们都把“人民群众”话语的合法性层次放在最高的位置。

在“去阶级斗争”的社会中，“人民”与“敌人”的逻辑区分失去了基础，“人民”概念在现实中就被庸俗为“公民个人”，而“公民个人”往往是“以人民利益为名谋个人利益之实”的行动者。群众中有积极分子（关键的少数，基本群众）、中间群体和落后分子，群众的诉求也分合理诉求、无理诉求。如果不对“谁是人民”的问题进行精准的政治定位，不对群众和诉求回应分类制策，就难免造成无限责任的“保姆化”治理态势。

在基层治理中，党政体制下公共事务的“泛政治化”有可能导致公共治理资源向私人服务需求者“去政治化”聚集的后果，服务型政府在构建过程中走向“保姆化”。人大制度也可能出现相似问题。庸俗化理解“人民性”的结果，很可能就是地方人大沦为“第二信访办”。