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范勇鹏:你看到的美国,只是一家公司,还在长成国家
三、美国宪法制度
(一)宪法
美国《宪法》序言的措辞和结构类似一份商业合同,特别是为成立一家公司而签订的契约。序言中提出的六项立宪理由都与商业有直接关系。美国学者克罗斯基论证了宪法应被当作一个契约去阅读。立宪近半个世纪之后,南方政治家卡尔·霍恩在1833年向参议院演说中仍在声称:“宪法是一项契约。”正如埃德蒙·柏克曾嘲笑所谓社会契约不过是做生意的契约,有如“买卖咖啡与胡椒、印花布和烟草”,所谓《宪法》契约也不过为了做生意而组成一间有限责任公司的商业契约。当时的反对者应该最清楚《宪法》的商业性质,所以不少反联邦党人在批准过程中熟练地从商业角度论证其反宪法观点,在他们看来宪法过于偏离公司结构而倾向于建立一个国家了,是那些“国家主义者”盗用了“联邦党人”的名称。
1. 立法权
在第一条中,宪法规定立法权归国会。此条特别强调了“本宪法授予的全部立法权”归国会。也就是说,宪法中规定不是全部的立法权。因为这是各州主权对联邦的转让,故宪法未列举的立法权仍归各州。后来的第十条修正案重申强调了这一点。本质上就是申明联邦是受集体法人(或主权)委托。
此条规定参议院是一个连续的机构,参议员的任期被错开,每两年只有三分之一的参议员届满改选。这一规定似乎与法人传统有关。法人是一个永生的实体,只要其成员没有消失。作为一个类似于公司法人的合众国,在法律上是不能在某一时刻没有股东的。当然,也有出于实用角度对政府法律和政策连续性的考虑。
第一条第八款关于国会权力的规定中列举的十七种权力,显示了宪法对商业事务的格外关心。如果和《邦联条例》作一对比,我们就更能看到宪法的商业关切:有关外交和武装力量的的权力在《邦联条例》都已有了,新增加的主要就是对于税收的权力和对于商业的广泛权力。商业权力“已被证明在确定中央政府权力范围方面具有决定性”。建国后,涉及州权与联邦权的争议,往往由最高法院做出裁决。最高法院判断的依据就是这一款中的“州际贸易”条款(Interstate Commerce Clause),简单来讲就是但凡与美国的对外和内部各州间贸易关系的事务由联邦权力管辖,州内部的事务由州权管辖。这一条款背后的逻辑就是,联邦是一个为了协调商业关系、实现商业利益而建立的实体。
2. 行政权
第二条规定了总统权力。从宪法对总统的规定来看,似乎并不怎么重视总统这个角色,甚至有人对一个人格化的总统抱着戒备之心。制宪会议上,伦道夫曾建议由来自各州的三人共担总统之职,该方案被否定。但是从中不难看出从威尼斯到尼德兰共和制度中对行政权力的纠结心态。在制宪会议上,代表们关于总统任期提出了不同方案,最后作为折中方案,定为四年。总之,对制宪代表们而言,总统没有后来人们认为的那么重要。阿纳斯塔普罗甚至认为通过抽签的方式来选择总统也未尝不可。之所以没这样做,可能只是不想承认“对机运的彻头彻尾的依赖”,显得不是人民在实行自治了。在他看来,美国选举总统的方式并不比抽签强。
总统代表的是行政权,但是在1787年《宪法》中,行政权几乎没有什么地位和意义,不像后来在实际运行中那么重要。首先,联邦政府的权力取决于国会的权力范围,没有额外的行政权力的空间。几乎一切行政权力都取决于国会的法律。总统应“随时向国会报告”国务情况(第二条第三款)。关于总统对国会立法的批准权,《宪法》文本未使用“否决权”这个字眼,而只是说如果总统“不批准”(第一条第七款),措辞上隐含着对此权力的谨慎。还有学者认为,总统对国会立法的否决权,实际上将总统变成了立法部门之一部分。对总统这一权力的规定被放在立法权而非行政权条款中,似乎在某种程度上支持了这种看法。
其次,内阁部长们与总统的关系也没有明确规定,总统对部长的任命受到参议院的制约,而总统只能在得到授权的情况下才能要求部长们就“与其职务有关”的事项“提供书面意见”(第二条第二款)。这种不明确的关系所带来的麻烦到今天仍未解决。
最后,除了总统和部长们之外,并没有一个全国性的行政官僚机构。这一问题要到近一百年后才开始解决。这一点格外明显地反映了美国的“公司”性质,因为一个真正意义上的国家,或至少一个现代意义上的公共国家,必然是以官僚系统为核心制度。詹姆斯·威尔逊认为,“以国家为中心的政权是以行政机关为中心的,而以行政机关为中心的政权是由官僚机构支配的”,因此美国不是真正意义上的国家。
美国制宪会议。图片来源:维基百科
3. 司法权
《宪法》第三条第二款规定了司法权的范围,显然大多属于商业领域的事务。美国国家的商业性质使之对普通法有高度依赖,因而美国必须有一个权威的法院,引导整个普遍法的形成和发展,“尤其是引导诸如商业法之类事务的普通法之形成发展,因为商业法所涉及事务,乃是整个国家的依靠”。最高法院的首要任务就是协调合众国的商业活动。密尔认为,在完善的联邦形式下,各邦政府和联邦政府发生争议时不应由任何一个来裁决,联邦最高法院应该位于州和联邦政府之上。前述“州际贸易”条款在最高法院司法行动中的实践即与密尔此精神相呼应。
当然,国家一旦成立,公共生活不可能仅仅止步于商业领域,政治事务的日益繁杂也模糊了宪法的初始含义。司法权与行政权一样,在后来的历史中都在不断地扩大自己的权力范围。三权之间的关系远比宪法中所规定的要复杂。但是如果回到制宪者们所制定的这个原初合同,我们能够更清晰地看到美国国家诞生时的性质,及其治理结构的原型。
(二)公司—国家
将美国宪法所建立的制度放在从威尼斯、尼德兰到英国这一传统中来理解,我们就可以清晰地看到其演变源流及其类似于商业公司法人的性质。
国会就是美国的董事会,名义上与美国人民是一种委托—代理关系,但实际上这个“人民”只是那些真正的股东。国会与行政部门也是一对委托—代理关系。这种双重委托—代理,正是有限责任公司治理结构的普遍特征。
但是美国的宪法制度与公司治理结构有同有异。公司的委托—代理关系不是一种纵向的等级关系,而是一组授权关系。每一方的权利和责任都受到规则的保护和约束,都有相对独立的权力运用空间和对应的责任,任何一方都不能越过边界、违反程序、滥用权利。这就是所谓的法治。国会、总统和最高法院之间也是这样一种关系,其权力范围都由法律来规定,即所谓的权力分立和制衡。从大原则上看,宪法设计体现了这种委托—代理精神。依照宪法规定,国会无疑是权力的来源,总统和最高法院的权力范围都基于国会的立法,同时三个机构的权力有各自的边界。这是符合公司治理逻辑的。
但宪法的具体条款中,也隐含着一种突破公司治理结构,实现国家蜕变的野心。例如总统和最高法院都在事实上分享一部分立法权。总统还获得了批准国会立法的权力,最高法院虽然未获明文允许,但在后来也获得了宪政审查权,得以推翻国会的立法。特别是宪法对于行政部门的规定十分模糊,到底是归总统还是国会领导,并没有明确的规定,直到今天仍是如此。似乎立宪者们在一个问题上存在犹疑:对于一个拥有主权的国家,是由一个统一的政府还是分裂的政府来统治更好?他们在宪法中暗示了这个困惑,留给后人解决,却埋下了美国制度的一些先天弊端。
另外,国家毕竟不是纯粹的公司,不仅有股东和雇员,还有实实在在、并非股东的“人民”。所以,随着选举权的扩大及普选权在形式上的实现,权力一定程度上脱离了统治精英阶层的控制。这显然是不符合立宪者们原意的,因而必然带来对宪法制度的调整,或曰篡改,以维持精英的统治。这就是后来政党政治出现、行政权不断扩大以及司法权取得一定的独裁权力的根本原因。
(三)主权权威
关于美国制度的讨论通常多关注权力的制约与平衡,但是忽略了真正关键的问题,即权力或权威的创生和配置。公司的产生都需要“第一桶金”,而国家的产生都离不开“第一滴血”。流血的多少往往决定了一个国家权威的质和量。
除了极小规模的城邦式国家可以将原始的家族或部落权力转化为政治权力,对于具有一定规模的国家来讲,合法权力的创生,最常见的情况是源于武力征服,其次是共同反抗生存威胁的斗争,最后是内战和暴力镇压。实际的情况往往是所有这些因素的混合。不管是哪种情况,流血的多少往往决定了权威的强弱。当然权威的强弱也会因时势变迁而发生逆转。英国诺曼征服,惨烈征伐,中央集权更强;法国封建制度发达,中央衰弱。但是近代英国却走向限制君权,法国发展出绝对专制。
英国制度的成功,根本上源于具有历史合法性的主权者。从盎格鲁—撒克逊人的征服到诺曼人的征服,大量的流血培育出了强大的王权。国家毕竟不同于公司,需要处理商业活动之外的各种事务,集中统一主权的存在提供了权力游戏的轴心和平台。小贵族和城市有产者可以借王权的授权,通过在议会中的斗争而制衡大贵族,建立早期代议制。新兴资产阶级和新贵族虽然可以砍掉某个具体国王的脑袋,却不想摆脱作为主权者的王权。白哲特极其重视国王在英国宪制中的地位。他认为政治权力包含两个不可或缺的部分:一个是尊荣部分,一个是效用部分。国王就是尊荣的代表,是英国制度的灵魂。英国制度是国家权力与公司治理结构实现较好结合的一个典范。但是正因为如此,英国宪制并非公司—国家制度的纯粹表现。
美国的宪法制度中就找不到王权这个尊荣所在,于是只好靠不断地神化那张羊皮纸。北美殖民地原本都是英国宪制中的地方性制度,在不存在主权问题的情况下,仅仅建立公司治理结构是非常容易的。殖民地的法人性质使其可以使所有权和管理权相分离,此即美国代议制之法律基础。到独立之前,美国人需要解决的就是如何配置管理权的问题。一旦独立,主权或曰权威来源的问题就落到了美国人头上。在立宪之际,美国显然还没有能够得到历史证明和普遍承认的政治主权,只能靠宪法批准这样的程序性手段来拟制出一个虚构的国家人格。这的确是个艰难的工程。
首先,殖民地法人实践留下的治理结构顺理成章地影响到美国宪法制度的创建,甚至会形成美国人无法跳出的“路径依赖”。正如布尔斯廷所说,“美国的联邦制度就是法人及其创造出来的新奇的五光十色的东西的副产品”。
其次,美国人不得不与威尼斯人一样,建构起一种集体主权。“在美国,主权在理论上属于人民,但实际上不属于任何人。”威尼斯和历史上诸多城邦共和国陷于内乱或独裁的前车之鉴又迫使美国人构想超越集体主权的方法,其中最要紧的问题就是如何设计行政权力。调节联邦商业活动的使命要求一个高效统一的执行官,所以汉密尔顿一度要求华盛顿当国王;但是又要保证它不会像威尼斯早期大公一样向世袭权力演变,威胁到“董事会”的权威。因而美国宪法在国会和总统之间留下了许多含糊犹豫的空间。
最后,美国不同于威尼斯,而是要由多个法人合并成一个新的法人,导致了双层主权的困境。美国当时还不是一个单一实体,是由十三个州合并而成,实际上类似于公司法意义上的“新设合并”。按梅特兰的观点,即是创生一种集体法人身份。独立司法权的设置,极大程度上就是为了调节联邦权和州权的关系。
三权分立的政府结构,便是在这众多困扰争议中产生的一个折中后果。不少人受美国意识形态影响,将三权分立看成是“普世价值”。实际上,它既不“普世”,也非“价值”。说它不普世,是因为美国的制度即使在西方政治传统中也是一个奇葩异类。罗伯特·达尔发现,即使是在西方民主国家中,美国的强宪政审查、选举制度和强两党制都是和者甚寡,美国式的总统制更是独此一家。今天世界上采取比较纯粹的三权分立政府形式的国家大多与美国的制度输出有直接关系。
说它非价值,是因为美国的制度绝非建基于对正义、进步、民主或其他什么价值的追求。宪法序言中唯一看起来具有价值色彩的目标就是“自由”,然而自由作为一个政治概念,其核心实乃财产之自由追求和保有。在美国立宪者的思想中,“自由同民主无关,而是同财产有关”。当然,由于特殊的环境、资源条件,美国的经济平等和社会富裕程度,自18世纪就领先于旧大陆,这正是托克维尔游历之后感叹美国之民主的原因所在。但即便是托克维尔,也看到“美国共和社会,宛如一个为共同开发新大陆的土地和经营兴隆的商业而组织起来的大批发公司。最能振奋美国人的激情是商业激情,而非政治激情。或者不如说,他们把商人的习惯带进了政界”。我们不能因其客观条件之优厚,而无视其制度的利益根源。
(四)有限责任政府
这样一个类似于公司治理结构的制度,在政治上呈现出“有限责任”的性质。美国的三权分立虽然存在权威缺憾,但也有一个效用,就是让责任无处可寻。密尔曾说,当任何人都不知道谁应负责的时候,就等于谁都不负责。边沁说委员会是一种屏幕,责任徒有其名,因而不是处理行政事务的适宜的工具。“美国政府最大的特色是有限的管辖范围和受制约的权力。按照欧洲标准,美国算不上真正的‘国家’。”
国会立法权的有限性和“列举”性质,是对其权力的制约,同时也是对其责任的豁免。在美国表面上具有现代性的联邦制外衣下,维持着包含封建性特征的分层主权状态。行政权和司法权也在联邦权和州权的分割中免除了对国民的相当责任。在“州际贸易”条款的原则下,联邦政府只负责涉及共同商业利益的领域。奴隶制、印第安人和雇佣劳动者没有自由,也受不到联邦政府的保护。虽然联邦政府颁布过限制迫害印第安的文件,州政府却可以各行其是,大肆推行“保留地”等种族灭绝和文化灭绝政策。
关于有限责任,一个例子就是美国的政治弹劾制度。托克维尔在《论美国的民主》中,专辟一章讨论美国的政治审判问题。托氏发现了欧美政治审判的一个主要区别:欧洲的政治法院可以应用刑法的一切条款;而美国的政治审判“与其说是司法行为,不如说是行政措施”,“既不令人生畏,又效果不大”。托克维尔将其原因解释为美国人的一种观念:“宣布政敌不配行使他的权力而予以剥夺,同时让他自由和不伤害他的生命,才是斗争的公正结局。”但是他这一解释并不可信。真正的原因也许就存在于美国制度的有限责任性之中。行政官员只是一个执行官,他的政治行为只是一种执行行为,故对其罪行也只应负有限责任。“水门事件”后的尼克松、“伊朗门”丑闻后的里根,腐败的希拉里和险受弹劾的特朗普都是这种有限责任原则的受益者。
伍德罗·威尔逊早就指出过,《宪法》对政府的每一部分都委以一小部分职责,使其容易推脱责任,“这种权力分散和责任不明的情况,是使政府在紧急时刻处于无可奈何的瘫痪状态的原因”,“目前实行的权力分散,但责任不清的做法,是我国联邦制度的根本缺陷。1787年的制宪会议的主要目的,似乎就是铸成这一大错”。这种有限责任的制度设计,在威尔逊看来就是美国行政机关弊端的根源,需要改革。英国在1853年由阿伯狄恩勋爵内阁发起的改革,将各部的责任委托给一个而且是唯一的负责人,实行内阁负责制。英国改变了此前内阁同时服从于下院和国王的做法,使之只服从于下院。英国制度的发展堪与美国制度对比,可谓相映成趣。
经过20世纪初的进步主义和二战后的民权运动,联邦政府更加频繁和深入地干预社会领域,但是其制度的本质依然是有限责任。70年代之后金融资本的放纵狂欢,留下了所谓“99%”的人民承担全球化的代价。在这个全球最强大最富裕的国度,阶级鸿沟前所未有地醒目,无疑是美国宪法制度本质的一个剪影。2020年的新冠病毒疫情也同样暴露了美国制度的这种有限责任性质。
当然,1883年文官改革,威尔逊、罗斯福等时期的行政权扩大,都在一定程度上有所弥补,但是也带来了新的问题。例如总统与国会控制行政部门的竞争一方面加剧了行政权的分裂,另一方面又导致了官僚体系的权势上升。世界历史上比较成熟的官僚制均有宗教或文化性信仰,美国这样一个没有政治性和文化灵魂的官僚体系,一旦过度扩张并演化出自己的利益、认同和行为逻辑,就会成为制度的寄生体,使国家窒息于腐败和官僚主义。
四、结语
这样一种介乎公司和国家之间的制度形式,是一种非常不稳定的均衡状态。类似于一家公司,国家需要盈利,且能够在股东之间进行基本公平的分利,行有余力还要适当照顾国民的普遍福利。一方面,如果一旦国家的营利能力下降,无法维系共同体存续的利益纽带,将产生可怕的离心力。正如托克维尔观察到的,美国的爱国主义“是建立在利害关系之上的,而一旦情况发生变化,利害关系也将随之大变”。另一方面,即便国家能够履行自己的营利职能,但只要受到强大而持久的外部安全威胁的压力或存在调和、镇压内部社会矛盾的需求,制度形式就必然会沿着“公司—国家”的光谱向国家一端演化,联邦和州的冲突必然加剧、权力的分立和制衡就会越发失效。
我们很难预料它的未来走向,但是可以肯定目前的宪法制度不可能保持原样,2020年新冠疫情中已经暴露出诸多制度失调。托克维尔也早就看到了这一点,美国之幸是因为它处在北美这个富饶安全的大陆之上,其宪法制度如果不做大的改变,在欧洲的环境下根本无法生存。但是托克维尔最后做了一个错误的结论,他说:“美国的社会没有摇篮时期,它在建立时就已经是成年。”事实恰恰相反,从国家的历史来看,美国国家仍在童年期,没有经历过真正严峻的考验。一战之后,美国逐步进入国际关系的安全丛林,其制度已然发生诸多根本性改变,原始的宪法制度已经徒具其名。随着中国的复兴和世界秩序的演变,对美国制度的考验也许才会真的到来。
- 原标题:美国制度的起源与本质:从公司到国家 本文仅代表作者个人观点。
- 责任编辑: 小婷 
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