这些联想有些是对的，有些则是缺乏了解的无知。据《史记•匈奴列传•第五十》记载，匈奴“随畜牧而转移……逐水草迁徙，毋城郭常处耕田之业，然亦各有分地”。²²“分地”正是游牧民族边界的表述，并非汉族所想象自由自在漫天遍野的驰骋。不但在空间边界上有所固定，在时间上也遵循特定的规律进行“转场”。“转场是游牧规律的一种体现，这种规律保证了游牧社会的流而有序，动而不乱。”²³他们不固定在一个土地上耕种，而是到处放牧。把牛羊圈在一个地方，是无法生活下来的，草不够吃，必须逐水草而居，远距离放牧，一定季节再返回，即“转场”，或者半耕半牧的生活方式。

我国西南西北地区，一个县的面积经常跟东部中部地区一个省一样大，就是因为地广人稀。在农业文明时代，中央政府要派多少人去管理如此地广人稀的区域，才是财政投入和治理收益上划算的呢？这显然是无法简单复制汉族农耕地区管理方式和体系的根本社会基础条件，所以只能让当地土人管，这种制度一直延续到明清，到雍正时期才明显改变。

游牧民族的流动是按季节走的，在今天的眼光看来算是缓慢流动了，但放在农业文明时代，游牧民族已经算是流动性很高的一个群体了。他们是如何实现有效的管理，这些经验对我们今天治理流动社会是否还有借鉴意义，或者我们其实已经在不自觉地运用呢？

（二）盟旗制度：北部草原的传统治理体系

“在游牧社会，转场虽然体现了游牧社区流动的特点，但是这种流动是传统的、自然的，社会结构是稳定的，也可以说是静态的，礼俗社会的特点在游牧社区中都有充分的体现。” ²⁴

游牧民族虽然是流动的，但这种流动并非无序，而是“有序”的，是有组织的，以整个社区（部落）为单位进行，且遵守特定的时间节奏。比之我们今天近3亿规模的农民工流动大军而言，组织化程度要高很多。简单地说，游牧社会是流动的社区，而非流动的个人。

高度无序流动的个人难以管理，所以面对必须流动的生存环境，游牧民族创造了有序流动的管理制度——盟旗制度。该制度不是为了鼓励流动，而是为了限制无序流动的负面作用，引导流动实现有序化。盟旗制度让流动有序起来，是高度组织化的流动，军事、行政和社会三位一体的组织，实属草原上的“郡县制”。这恐怕是绝大多数汉族人所没有料想到的，但却是合乎情理的实践经验。

我们今天党政力推的农民工流动党团支部、各类商会、社会组织其实也是新时代的“盟旗制度”。只是传统的盟旗制度，游牧民族的组织形式是靠血缘和地缘纽带组织起来的，是军事、经济、行政社会多元一体的混合组织，而我们今天的组织形式多是国家政治社会组织，且很难与经济生产活动结合起来，这也是我们的组织动员力度相对弱于盟旗制度的原因。

这种游牧地区的管理制度也在近百年里经历了巨大变迁，新中国成立前北方游牧地区实行“旧苏鲁克制度”，对牧民压榨较为严重，生产和生活水平整体低下。中华人民共和国成立后，施行“新苏鲁克制度”，大幅改善和提升普通穷苦牧民的收益分成比重，促进了百姓生活水平提高，但集体劳动中的生产积极性问题也同时存在。

20世纪80年代初期先后经过“草蓄双承包”之后，游牧地区以往以部落集体为生产单位的方式迅速向以家庭单位转变，整体而言，是一种从游牧生计方式向定居生计方式的剧烈转型。“如今的牧民依然游牧，但这是一种在定居点与夏草场、自草场和租草场、牧区与城镇以及更大范围内的游牧，‘居而不定’一词也许更能确切地表述如今牧民的游牧生活。”²⁵

在吉登斯眼中，“断裂”是现代性的基本特征，现代社会变迁的速度、范围和深刻性都是以往社会无法比拟的。²⁶现在看来，结论下得未免过于武断，在断裂中其实还是有大量的延续。不仅游牧民族的这种“从动到静”的变化中有延续，下文还会谈农耕民族“从静到动”的过程中依然有延续，中国农民在城镇化过程中的“同乡同业”正是在异乡的流动中延续着故乡的亲缘关系。

概而言之，相对于汉族农区而言，中国北部的边疆地区以游牧为主，首先他们是一个流动的社会。其二他们是有序的流动。其三是近代以来游牧民族开始了定居化过程，流动性在下降。其四在这种从流动向定居的转变过程中并不是“断裂”的，而是定居中依然保持着某种“流动性”。从这样一种“传统农业时代的流动社会”的治理经验中，梳理出有益于我们当下时代要求的思路与方法，是中国应对“流动社会”中亟须补课的领域。因为这样的经验，往往根植于我们若隐若现的传统和习惯之中，最容易为治理主体和治理对象双方接受和掌握，实现更高水平和社会条件下的“秩序”。

三、郡县的胜利与江湖的韧劲

（一）郡县制的胜利

郡县制可以采取编户齐民，税收比较平而均，每个县的事务都差不多，管理起来比较容易。古代的郡县制度，从来没有蔓延到长城以北，因为流动的牧民无法适应郡县制；也没有蔓延到南方山区去，因为那里生产太落后，农业剩余过少，而且南方族群也是半流动的，经常从一个山跑到另一个山上去耕作生活。南方山区经常以氏族部族形式出现，主要是属群的，而非属地；中原汉族主要是农耕群体，以属地为主。

长城以北，近代两百年来最大的变化——游牧不游，开始属地化管理了。尤其是新中国成立以后，其实北方游牧已经消失了。为什么？因为“旗”原来是流动的，现在不流动了，相当于“县”建制。空间被划定了，就是人不能出“旗”了。“旗”从一个属群的部落称谓，变成一个属地的空间称谓。再往下，“苏木”是乡镇区划概念了，村一级叫“嘎查”。游牧不游，就可以用郡县的办法来管理了。南方丘陵山区开发以后，少数民族也获得了一些农业技术，也不是半农半狩猎了，也可以用郡县化管理了。

郡县制从秦汉开始在汉族地区推行，明朝开始试图推进到西南边疆的贵州、广西等地。明清时期因为人口增长，向山区流动，引起了汉族与当地苗族的矛盾。持续的苗民起义，主要因为汉族过去与其“争地”，核心还是土地问题。一直到清朝雍正年间才彻底在西南地区完成了“改土归流”，实行郡县制，至今也才三四百年。

清政府自认从明朝继承十八行省，1884年在新疆设省，成为第十九行省；1884年置台湾府，1885年建台湾省，成为第二十行省；1907年在覆灭前夕，将东北地区析为三省。1928年，国民党政府定都南京后，当年就在内外蒙古地区设省，以及在宁夏、青海也设省。而西藏一直到新中国成立后，1951年和平解放，1965年设立西藏自治区，实行以郡县制为核心特征的治理方式。

由此我们可以发现，自秦始皇开始的中国“郡县国家”一直持续到1965年在大陆彻底完成，前后持续两千余年。毛泽东曾言“百代皆行秦政制”，“秦政制”的核心就在于郡县制，此言不虚，确实是把握住了历史的脉络。

郡县制在中国的彻底推广完成一直持续到现代。所以，郡县制离我们并不遥远，其所体现的中央集权大一统为特色的央地关系对当下的中国国家治理体系依然发挥着根本性的作用。尤其是当我们与美国、法国、印度、巴西等世界主要人口大国进行对比时，这种差异性会更加明显。但我们对以郡县制为核心的传统治理体系的研究，还显得很不充分。比如，为何一个地方之前不设县，后来可以设县呢？为什么一个地方可以改土归流？需要出现哪些条件？当这些条件变化之后，是不是“流”与“土”的关系也要变化？如何变化？

（二）游民与江湖：二元结构的边缘

上述二元结构的划分，涵盖的是传统中国在空间和数量上占据主流的两大部类，在这两大群体之外还有一些边缘群体。这里也稍作补充，传统农业社会真正的无序高流动人群也是存在的——就是游民——包含流民与游士。

“随着人口的增长和社会的动荡，有一部分人从网络中脱离出来，成为游民。宋以前游民是旋生旋灭的，没有形成群体和独立的力量。宋代由于城市格局的变迁和商业的繁荣，给游民在城镇生存提供了机会，于是产生了活跃于城镇的游民群体。皇权专制社会中期以后，游民成为脱离现存社会秩序的最重要的群体。”“游民意识有四个特点：（1）强烈的反社会性；（2）在社会斗争中最有主动进击精神；（3）注重拉帮结派，注重团体利益，不重是非；（4）失去了宗法网络中地位的游民，同时在社会中也没有了角色位置，丧失角色位置的人们当然也就没有了角色意识。”²⁷

只是农业社会的政府从来不准备认真地去“治理”一个高流动的游民群体，而总是想办法“消灭”这个群体，因此也就形不成所谓成熟的治理体系。当王朝建立初期，人地矛盾不突出，农民基本固着于土地上，游民不构成一个明显的问题。王朝中期，土地兼并难以抑制，豪强并起而挤压农民脱离土地成为流民。到了王朝后期，游民群体日益增多无立锥之地则起义内乱纷纷，加之少数民族入侵与疫病流行，最终难免遭到残酷的战乱洗礼而王朝覆灭。新王朝建立时人口锐减，人地矛盾不突出，农民再次附着于土地之上，故事周而复始。在当时的时代背景下，游民得不到合适的对待，不被当作治理对象，秩序只能在“江湖”中自发产生形成“帮会”等地下秘密组织。

传统中国社会中也有少量的边缘流动群体，但却没有成熟的治理体系。当今我们面对大规模的流动人口时，或多或少带有传统社会对待游民与流民的思路和警惕。但须知这两者之间还是有很大不同的。传统农业社会的游民的流动更多属于“逼上梁山”被迫型，而当代工商业社会的流动人口更多属于追逐利益融入城市的发展型。更为关键的是这种城市化进程即使完成之后，现代信息社会的特点也必然是一个人才不断流动的时代，高流动将成为常态，而非从固定在农村的土地变化为固定在城市的楼房的简单变化。

另外，值得顺带提及的是沿海渔民的生活方式，渔业的生产具有较强的流动性，如果说侠士们组成的“江湖”是个形象的比喻的话，渔民们的“江湖”就是实实在在的了。根据范涛对广东省台山市赤溪镇大襟岛的人类学研究，“中国的农耕文化孕育出传统的社会结构，现代社会处处可见传统的影子，社会并没有发生结构性的质的变化。海岛社会仍然是汉人社会，通过和陆地的联系，传统型的关系概念得以延伸和发展。……在陆地村落社会盛行的关系概念在海岛村落社会依旧盛行，它建立在亲属关系的基础之上，流动性是其重要特征”。²⁸

这与笔者在全国最大的群岛——浙江省舟山群岛的调研相吻合，渔民的生产确实具有较强的流动性，与农民的劳动范围相对狭小固定很不一样。但这种流动并非无序，也是遵循一定的规律，渔民之间也有相应的习俗规范协调彼此的行动。即使今日交通工具发达可以远航南半球捕鱼，依然如此。渔民们在海上的行为也是高度管理性，甚至等级感更加森严，更加有组织纪律性，而不是一般汉族农民想象的漫无目的自由自在地在大海上作业。

渔民与牧民的流动，之所以都具有规律性，源于作为一种农业生计方式，他们与农民一样，都依赖大自然，而大自然是有规律的，所以建立在此基础上的生产经营活动也必然有规律可循。但考虑到海洋渔业在中国传统治理历史上所占据的影响较游牧地区又小很多，所以不再专门展开。