同时也要看到，中华人民共和国成立以来的60余年中，中央与地方的关系变动一直处于波动之中。“一五”计划建立，中央权力和各部委权力极大，毛泽东感觉不妥，遂将权力下放。但又放得太彻底了，1958年时地方上已出现诸多乱象。所谓“一放就乱，一乱就收，一收就死，不断循环”。

改革开放的30年，整体是中央向地方放权，以至于地方市、县、乡各个层级都有权力或能力把农民的土地聚集起来。这种状态的优点是高度竞争政绩，百强县、百强市的评比很受各地欢迎。缺点是各地的差异性扩大，而这样就使得中央统一的法规无法贯彻到各个地方去。十八大以来，中央对此再次进行调整，加强了中央权威性。

农业社会需要农民稳定地进行耕种，从剩余非常有限的千家万户中汲取税收维持上层建筑，进而保持整个社会的稳定。而郡县制恰恰具有定居的功能，这源于郡县制首先要“编户齐民”，即“地不动、户不动、人不动”，目的在于把人固定在土地上。“所谓‘编户’，是指正式纳入国家户口登记序列的人口；所谓‘齐民’，是说凡登记入国家户籍之中的人口，一律都是皇帝的臣民，原则上都要纳税服役，在这一点上，大家彼此彼此，不分你高我低。”⁶古代农业社会的流动速度比较低，人被固定在土地上后就定居了，税收也因此稳定了。

楚汉之争时，刘邦可以胜出，就是因为有萧何提供稳定的后方财税兵员保障，打败了可以东山再起。萧何何以做到？因为当时关中平原和成都平原两地农业已比较发达，他们竭力打通两地的通道，战国时期秦国也是因为掌握这两个地方就具备问鼎中原的实力。萧何掌握秦国的所有户籍钱粮资料，其实只要掌握了户籍，就必然掌握赋税钱粮。民政部门的户口工作，就是为赋税服务的。那时关中平原和成都平原都比较肥沃，关中有足够能力供养中央的官僚管理人口，再有成都平原支持，实力极强。而项羽却没有一个萧何式的人物，也缺乏足够的后勤和稳定的后方。

但这种功能也并非一劳永逸，一般到了王朝中期，这种郡县管理也会慢慢失效。因为人口膨胀，加之权贵的土地兼并活动难以抑制，一遇天灾就会导致失地农民食不果腹而不断流动。如太平天国运动，因广东人口众多，一部分涌入广西，以致现在广西东部的语言都是粤语。太平天国的几个领袖多数祖籍广东，只有萧朝贵是土著。外地人到了广西，难以获取土地，只能到山里去砍柴烧炭，地方政府也难以管理。外来的和本地人就容易起冲突，抢地抢水，地方政府也不知如何处理，因为原来的职能里也没这个设计，就采取简单镇压的行动，结果导致事态扩大。

这里需要补充一点的是，为什么在边疆少数民族地区无法实现郡县制？因为郡县制在汉族农业地区实行的社会条件，少数民族地区恰恰不具备。边疆地区往往是生产技术不高、地广人稀、农业剩余有限。历史上，往往是当汉族人进去之后，提高了当地的生产力水平，农业剩余增加，可提供的赋税上涨，养得起官了，所以才会先有一个县官，设立郡县制。可供养的财政人员越来越多之后，职能才进一步分化，才有县一级的六部制与中央对应。所以一定是先有郡县制，再有六部制。

现在舆论时常抱怨县委书记权力过大，不受约束。为何他的权力这么大呢？因为历史上传统的县官权力就很大，不受约束，他并非代表一个个体，而是代表条块里的“块”，是一个行政层级的人格化象征。在省一级的设置上是要相互制约的，因为省一级规模就比较大，具备造反的条件了。所以省一级分权制衡，总督、巡抚、按察司等互相监督制约。县一级没有这一套设置的，因为县一级的力量还不至于能够造反。当然这样一种约束较少的县官权力，是否还适应今天的社会需要，值得思考。

对于为何小农为主的农业社会时期就往往倾向于形成中央集权的上层建筑，迄今为止依然是马克思的回答最为经典。马克思认为，“（小农）他们不能以自己的名义来保护自己的阶级利益，无论是通过议会或通过国民公会。他们不能代表自己，一定要别人来代表他们。他们的代表一定要同时是他们的主宰，是高高站在他们上面的权威，是不受限制的政府权力，这种权力保护他们不受其他阶级侵犯，并从上面赐给他们雨水和阳光。所以，归根到底，小农的政治影响表现为行政权支配社会”。⁷通俗地讲，就是小农的社会基础支持中央集权的治理方式。

马克思的这个重要论断和判断，对我们今天的理论和实践依然具有极其重要的意义。尤其是当我们将“小农”替换为“小生产者”时，如果这个结论依然是有效而成立的，对我们思考当下和未来的中国国家治理体系和治理方式，将会产生重要影响。

中央集权为的是国家统一，国家统一从底线的角度看是避免内战和生灵涂炭。于积极的角度看，统一意味着国家存在整体利益，而且这个整体利益是可以被发现认识的。整体利益往往与长远利益相关联，要实现长远利益就要克服短期的困惑、诱惑与掣肘，可以长期执政的领导集团殊为重要，制定稳定的中长期发展规划必不可少，高效奋进的文官队伍则为关键。

（二）文官体制

郡县制解决的是央地关系的原则导向——即中央集权，中央集权原则的一个具体实现方式就是“流官”制度，中央可以派遣官员到各地就任主政一方，而不许地方官僚或贵族世袭治理权。所以郡县制的逻辑中就包含着官僚制，尽管传统中国的官僚制度与现代干部制度还是有很大差异，但毕竟官僚制的传统肇始于此。

中国传统农业社会用郡县制解决了中央与地方的关系问题。因为农业社会的管理事项比较简单，静态的社会的治理职能容易渐渐稳定下来。“吏户礼兵刑工”六大部门可以涵盖农业社会的主要社会治理事务。唐以后就固定下来这六个部门，到了清朝皇太极时期，形成了六部、都察院和理藩院合成的八衙门。但核心依然是六部，且六部中主要是户部和刑部这两个部门。核心是户部，它管户籍、土地、税收。刑部管治安。还有就是工部，管一些水利建设、道路、城墙等。

中央的职能容易做到细致分化，但到了地方就捉襟见肘了，县官只能统筹都管了。在县级层面，其实很多事情管不过来就不管了，所以中国古代乡土社会主要依靠乡绅自治。“日出而作，日入而息。凿井而饮，耕田而食。帝力于我何有哉！”这样的民谣更符合绝大多数古代中国农民生活的实际感受。传统农业社会乡村里不实行科层制，就是因为农业剩余有限，养不起那么多“官”。“到了清代，在县衙设置了三班六房，三班即皂、壮、快班，六房即吏、户、礼、兵、刑、工房。”⁸

六部制到了清朝后期就难以维系了。中央层面，因为西方入侵而无力抵挡，被迫将“外交事务”上升为重要政府工作内容，远非以往理藩院职能所能涵盖，不得已需要成立一个机构“总理各国事务衙门”专门对应和处理与西方人的关系，放到跟六部平级尚无法获得西方认可，最后是高于六部，相当于今日的副国家级了，由恭亲王负责。此时，传统“六部制”被突破并一发不可收。地方层面，外交事务显然不是地方治理工作的突出内容，但大量农村人口进入城市导致的秩序混乱和市政基础设施破败不堪，成为突出的城市治理问题，“警察局”的出现成为地方政府职能与机构变革的突破口和切入点。

“警政的兴起是我国城市管理向现代化转变的重要标志性事件，对中国城市现代化进程意义十分重大。”⁹“北京警察负责人口普查、公共工程、消防、救济贫困、公众健康、公共卫生及社会治安等。”¹⁰“晚清警察在中国城市出现后，扮演的角色是多重性的，可以说超越了现代意义上的警察职能，更类似现代城市政府，可以说是传统官衙门向现代城市政府转变的一种过渡型管理机构。”¹¹

民国政府时期，由于持续的内外战争导致政府无法正常稳定运转，这方面不再赘述。中华人民共和国成立后，我们可以注意到计划经济时代的政府部门，明显具有传统社会不具备的以工业革命和促进生产计划性质的政府部门。改革开放以来则以促进市场经济发展和服务为主导，行政机构改革几乎是每五年就有一次，变动频繁。但总体的趋势显然是，现代党政治理机构数量远远超过传统农业社会。

仅国务院部门而言，“2013年3月10日，国务院机构改革和职能转变方案公布。这次改革，国务院正部级机构减少4个，其中组成部门减少2个，副部级机构增减相抵数量不变。改革后，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门由2008年的27个变为25个”。

除了政府，还有党、人大、政协、纪委、军委等组织下辖的诸多部门。笔者曾经细数过一本县政府印制的内部通讯录，各套班子的部门加起来近百个。从“六部”向“百部”的转变不过是百十年的时间，足见社会管理服务职能的增长之迅速。

对于这种职能部门的增多与转变，不能仅仅从“民少相公多”的批判色彩来看。毕竟古代社会县衙里不需要教育局，也没有交通局，还没有城管局、环卫局，等等。这些职能部门都很好地体现社会的发展变化。在迅速的变动中，有些老的政府职能部门可能某项工作职能消失了，但编制还存在，所以工作人员平时闲散，被舆论批评为官僚机构人浮于事。但还有的部门非常繁忙，手忙脚乱地在适应这个变动的社会。

当人口流动之后产生新的社会管理服务需求，政府设置新的部门来管理应对，这事从理论上是简单清晰的，但实际运作中往往极其困难和波折重重，因为科层制下的部门设置往往需要全国统一，有的地方有这个需求就设立新部门，有的地方没有这个需求就不增设，那么大一统的格局就破坏了。这是设新部门背后涉及的中央集权统一与地方自主性之间的矛盾问题。是否需要给地方党政设置行政管理服务机构的自主权？给到什么级别？可以设置哪种类型的机构？条件需要哪些？这些都是非常具体而真实紧迫的当代中国地方治理问题。

从西方国家的发展历史来看，它们也概无例外地发展起了官僚制，地方的权力逐步收为中央所有了，但其起步时间和过程都较中国坎坷得多。

在欧洲诸国行政官僚体制中，法国大约1500年以后就最早发展起来了，路易十四时期达到一个高峰，其官僚制是反封建制过程中实行的中央集权的郡县制度。