在英国，13世纪初英王集权，结果被贵族联合起来打败了，1215年签署《大宪章》，贵族议会制确立。由此可见，议会民主制是封建制的一部分，是当初反中央君主集权的产物，确立了贵族的权限。当时的英国主政者都是贵族，何来资产阶级？英国议会采取两院制，上院全是贵族，下院日后才逐渐对资产阶级开放。英国从封建制向中央集权制的过渡，一直极其困难。

美国，建国时间较短，且一开始就是自下而上组建的国家，“自由”成为最核心的价值观，“不信任政府”是传统，在这样一个国度实现中央集权的难度自然可想而知。即便如此，现在西方各国的中央政府承担的责任也是越来越多，所以虽然表面上保留一些地方自治系统，但趋势也是日益弱化了。

马克思对国家机器和官僚制的批判是全面而彻底的，尤其是针对法国当时的变革写作的《法兰西内战》和《路易波拿巴的雾月十八日》都有专门章节阐述。法国的行政官僚体制在大革命以后就完备起来并不断变动。对于国家，《法兰西内战》时期的马克思和恩格斯认为“国家无非是一个阶级镇压另外一个阶级的机器”，国家是“一个废物”“一个祸害”“一个要由社会供养的寄生赘瘤”，“一个凌驾于社会之上的寄生赘瘤”。¹²

马克思在总结巴黎公社的经验时，最核心是两条：国家消亡和公务员普选。他认为无产阶级不能简单地掌握官僚机器，要摧毁它。第一条就是取消官僚制，第二条就是官员的工资不能高于普通职工的工资。当然后来的历史我们已经看到了，列宁根据实际情况修正了国家消亡的理论，“一是把无产阶级专政等同于无产阶级国家，二是把国家的存在时间无限期地推后了”。¹³

有趣的是，在此问题上托克维尔和马克思的意见是基本一致的。托克维尔在其《旧制度与大革命》和《论美国的民主》中也都有详细描述。早于马克思的《黑格尔法哲学批判》之前出版的《论美国的民主》中，对于民主制度和国家消亡，托克维尔写道：“在新英格兰，公民是通过代表参与州的公共事务的。不是这样办不行，因为无法直接参与。但在乡镇一级，由于立法、行政和立法工作都是就近在被统治者的面前完成的，所以没有采用代议制。”“乡镇的公务活动是极其繁多而又分得很细的。但是，大部分行政权掌握在几个每年一选的名为‘行政委员’的手里。”“于是，在美国乡镇，人们试图以巧妙的方法打碎（如果我们可以这样说的话）权力，以使最大多数人参与公共事务。”¹⁴

托克维尔和马克思都看到了美国是一个民主国家，没有官僚和常备军，而这两点恰恰是传统和现代国家都非常重要的特点。马克思对这两点特别重视，认为用民兵来替代常备军，用民选来替代官僚，废除军队和官僚。那么美国没有常备军、官僚，因而税收就少了，而且都是民选的官。同时，马克思又看到美国的高度腐败，民主和高度腐败是相伴生的。那么如何遏制腐败呢，他建议进一步民主，用随时可以撤换来替代四年一选。

当然我们现在可以总结出来，选举并不是腐败的天敌，法治才能约束腐败。美国自身也在其19世纪后期陷入了极其严重的分肥政治泥潭中，激起了社会各界的普遍不满，最后在“扒粪运动”中推动了现代文官制度（官僚制）的建立才予以一定程度的克服。

今日我们看到所有的国家都存在着官僚机器，而且日益完整，军备竞赛也是愈演愈烈。这或许就是理想与现实之间的距离。韦伯对官僚制（科层制）的分析总结，与日后的历史相对更接近一些。按照其理想类型的方法，科层制概括起来主要有以下几个特点：专业分工、权力等级、注重文书、规章制度、非人格化、铁饭碗。¹⁵

总而言之，科层制体系管理一个常态的、人口流动性少、区域差异性小、阶级分化弱的社会，是很有效的。反之，则会捉襟见肘，难以应对。中国现在要认真思考的是，几千年的中央集权郡县制度一直保留到现在，这个制度是不是适应当代中国经济社会需要，抑或是一种落伍的东西？

（三）乡土自治

传统农业社会的上层建筑比较简单，以“六部制”为典型体现，而基层农村社区则以“乡土自治”为主导。之所以能够实现乡土自治，源于农业社会要处理的人际关系也比较简单，“三纲五常”足够解决多数日常问题了。整个社会人际关系的核心有两条，一是平辈的男女之间关系，夫为妻纲；二是纵向的父子辈关系，父为子纲。

但现代社会的流动性增强了，要处理的关系复杂很多了。无法简单用熟人社会中的伦理道德来解决，而必须依靠更加专业化和强制性的法治科层体制来处理陌生人与半陌生人之间的社会事务。

现代社会，到县一级还是科层制的，还是专业化的管理，但到了乡镇就不行了，村就更做不到了。所谓的“上面千根线，下面一针穿”就是这个状态的真实写照。科，就是“条”，是一个社会里稳定的某一类专业事务管理工作。到了乡镇无法完全落实，就混在一起干了。有关乡土自治的研究汗牛充栋，本文就不做过度展开。

（四）行政区划

行政区划之所以被笔者列为郡县制的四大支柱之一，源于它是实现中央集权的一个技术保障，尽管这个技术细节往往被政治制度研究者所忽视，仅仅被舆地学或政治地理学者所注意。郡县制，本质上是一种国家治理的空间制度安排，其采取的原则导向是中央集权的，其行动主体是文官集团，但其最终注定无法回避技术上的行政区划的地理因素问题。

“夫仁政，必自经界始”^16，中国传统社会于行政区划问题的经验总结一直高度重视，自元朝起，最终“犬牙相入”原则取代了“山川形便”原则而占据主流¹⁷。这种空间上的变动往往是极为缓慢的，不易为擅长制度和行为研究的学者所洞察的，只有放在历史的长河中才能窥探其深远影响和重要意义。

行政区划是传统郡县制的题中应有之意，此处特别强调，只是突出郡县制是一个“空间问题”。而当大流动时代来临时，这个“空间问题”的原有解决方案的社会基础裂变了。过去讲“郡县治，天下安”，是因为绝大多数小农一生都不会走出自己生长生活的县，农业时代的交通、信息流动皆较为困难，进而人口流动也十分困难。

建立在地理限制基础上的郡县制治理体系的确是高度有效的。但今天我们面临的真问题是“天下已不安（大流动），郡县何以治？”此时再一味抱守古训而不解其中的条件和基础，则无异于刻舟求剑了。在高铁航空四通八达、网络全面普及、资金全球涌动、人口大规模流动的当代中国社会，诸多社会治理事务的解决显然早已经突破郡县的范围，需要国家进行大范围统筹的事务越来越多。“天下安”的地理基础还是不是“郡县”，成为一个我们不得不认真思考的问题。而当前学界在讨论县域治理、县域政治等问题时，往往没有走出传统观念的窠臼，多集中于政治与治理，而忽视了县域的时代意义已经悄然变化。

二、游牧与盟旗：传统中国的北方边疆社会结构与国家治理体系

除却汉族聚居的中原和南方的农耕区域外，在边疆中国则是另外一番景象，这里长期不以农耕作为主要生存方式，上层建筑自然也不是郡县制与六部制的组合。传统中国的北部边疆盛行游牧生活方式，以盟旗制度作为主要管理制度。西南山区则是农业狩猎相结合，以土司制度为主。本文主要关注静态社会与动态社会的不同治理经验，西南土司制度主要体现在相对于中原开放核心地带而言封闭缘边地带的治理经验，所以不作展开论述。

（一）游牧边疆：农业时代的流动社会

相对于农业社会的生活方式已经成为多数中国人的常识，游牧生活方式则略显生疏，在此需在基本背景上稍作补充。从概念上讲，马克思给“游牧”一词所作的定义为：游牧，总而言之流动，是生存方式的最初形式，部落不是定居在固定的地方，而是在哪里找到草场就在哪里放牧，所以，部落共同体，即天然的共同体，并不是共同占有和利用土地的结果，而是其前提。¹⁸

庄孔韶在《人类学概论》中论述人类生计方式时提到的“游牧”定义：游牧（nomadism）一词（和游猎、游耕）同样标明这也是一种具有流动性的生计方式。在全球不同的环境中，绝大多数牧人依赖自然生长的草场提供生计基础，放牧着牛、骆驼、绵羊、山羊、驯鹿、马、美洲鸵、南美羊驼、牦牛等各类群居动物，并依靠畜类提供的肉、奶、奶制品、毛等产品维持生计和生活。¹⁹在《文化人类学》中，哈维兰将“畜牧”定义为：在一种社会中，人们把放牧啃食牧草的动物看作是理想的谋生方式，而且把整个获部分社会的迁移看作是正常的获自然的生活方式，把“Transhunmance（转场）”定义为在不同环境地带之间严格地根据季节流动的模式。²⁰

吴宁在综合学术界对游牧的不同界定后，将传统上的游牧重新界定为“游动型畜牧业”，他认为游牧（nomadism）：指一种依靠牲畜的生存方式和经济系统，其中涉及的群体（部落、联户）携带起主要家产——牲畜在一定地域范围内进行间歇性或周期性的空间迁移，以保证在特定环境、经济和社会政治条件下的生活。“Transhunmance”在中文里常被译为“游牧”，该词最早是指法国南部阿尔卑斯地区的一种放牧方式。²¹

围绕着长城一线，几千年来北方游牧民族与汉族农耕文明展开了持续的拉锯战，先后兴起的匈奴、鲜卑、突厥、契丹、蒙古、女真等不同力量，随气候周期冷暖而不断南侵。宋之前汉族胜多负少，宋之后则胜少负多。

在农业文明时代，汉族人在人口、经济和文化发展上均占据更为优势的地位，长期以来一直以主流文明和中心地位自居，对生息繁育于北方草原大漠的游牧民族缺乏深入的了解，往往持有各种偏见和想当然的误解。大概最流行的就是一句“逐水草”，由此联想到的大约自然是自由、居无定所、流动、出没没有规律而难以管理、无组织无纪律、生活艰辛、骁勇善战、粗鲁野蛮等。