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行文至此，我一直在论述，总统如何由18世纪的社会贤达，转变为19世纪的政党巨头，再转变为20世纪的民众领袖，最后成为21世纪的煽动政治家，他们主张超宪法的权力，以控制威胁共和国的危机。

但是，现代总统不仅主导着政治系统。他还指挥着一支庞大的官僚机器：这个机器是否会抵制，还是促进总统的煽动政治？

美国的制宪者根本不可能想到这一问题，更不必说去解决这个问题。在他们的理念中，行政就如同政治一样，将是一种绅士们的游戏。主要的工作被置于本地方社会贤达之手，由他们充当着关税的征收员、合众国的检控官、以及其它此类职务。由专业官员组成的官僚军团开始在美国政府内担当起重要的角色，距此尚有一个世纪的时间。

建国者们所认可的唯一专业技能是法律类的——因此，他们让法官独立于政治，这是在约翰·洛克的基础上迈出的巨大一步。在洛克看来，司法机关只不过是执法分支的一部分，并不应该被视为政府的一个独立分支。美国的建国者对此持不同意见——基于他们在殖民地时期的经验，建国者采纳了强有力的措施以保护法官免于政治压力。

但他们最远也只能看到这里。他们并不担忧，他们的体制将会运转于一个由总统控制着庞大联邦官僚体系的世界内——这一前景完全超出了18世纪思想的视界。但是我们确实有理由担忧——因为建国者的体制已经对美国的现代官僚国家产生了恶劣的影响，极大地增加了在未来世纪内脱轨总统的危险。

首先看基本问题。

现代官僚政治已经成为总统和国会争夺政治支配地位的核心战场之一。两方面都在这一斗争过程中展示了他们自己的独门武器。国会委员会运用它们的预算权力，如果行政机构不服从主要参议员和众议员给出的指令，它们就将进行财政报复。

总统的反击武器则是他的人事任命权。总统不可能指望终身制的公务员站出来对抗国会的恐吓。假如总统希望维持其政策背后的官僚能量，他必须将政治任命官员安置在关键职位上——并且借用政治官员的忠诚去避开国会对白宫议案的抵制。

前述的要求已经以不同方式得到了自我展示。

第一，总统有了越来越多的政治任命官员，由此获得了将官僚体系殖民化的权利。

要求参议院批准的高级职位的数目已经从肯尼迪政府时期的196个，增加至克林顿政府时期的786个，再到小布什政府时的1141个。总统还可以单方面任命很多关键的职位，总体上看，总统有权做出3000位政治官员的任命。再没有成熟的民主国家允许其首席执法官任命一支政治效忠者的大军，后者在职位上可以基于总统的议程否决职业公务员的判断。

第二，现代总统的身边总是围绕着超级效忠者的白宫官员——近年来人数已经超过了500人。这些为数众多的官员在推动总统权力的进一步集中化时扮演了关键的角色。

这是一种现代的发展。只是到了1939年，罗斯福总统才获得了提名六位“总统助手”作为他的办公人员的权利。直到那时，总统还是通过他的内阁进行统治，只是有时候借用内阁某部借给他的临时性的顾问。但经历了两代人的时间，白宫官员已经变成了一个权力大本营。白宫“沙皇”有时候要比内阁阁员更有权力。

在过去数十年中，总统已经为他们的白宫官员提供了新的工具，让庞大的官僚机构屈从于白宫的意志。这些集权化技术的构建可以说是从尼克松到奥巴马的两党共建工程，但是，罗纳德·里根在其中实现了关键性的突破。

里根首开先例地签发总统令，要求联邦官僚机关服从他偏好的规制哲学：在里根那里就是经济上的成本收益分析。里根的命令要求执法分支内的所有机构，在发布主要的规制议案之前，均要向白宫内的特定办公室提交一份规制分析报告。

国会的制定法从未授权这一步骤。正相反，国会通常是将规制的全部职责授予特定的规制机构或者内阁部门，而没有明文给予总统以干预的权利。尽管如此，里根总统还是改造了他的信息和规制事务办公室（OIRA）——在华盛顿圈子内被称为“Oh, Ira”——使之成为整个执法分支的最高规制者。

罗纳德·里根（资料图/白宫）

里根和其后的老布什都将OIRA办公室当作其主要政治运动的关键要素，用以反对由罗斯福新政和伟大社会奠定的大政府哲学。半个世纪以来的立法已经将积极政府的原则写入治理法律中——甚至一个由共和党领导的官僚机构经常相信自己有进行大规模干预的法律职责。但是，规制机构目前面临着OIRA办公室内的一个最终障碍，后者经常性地否决它们的提议——因此，白宫利用成本收益分析来破坏法治的企图制造了广泛的抗议。

这些抗议未能阻止里根—布什的白宫继续进行集权化的审查，但是，当民主党于1992年重新入主白宫时，OIRA办公室的前途确实罩上了一层阴云。既然规制政府的拥护者重新回到决策的职位，我们有理由期待他们要求克林顿总统取消OIRA办公室，解放政府各部以完成它们的制定法授权。

所有这一切均未发生。克林顿总统不仅保留了OIRA办公室，而且将集权工程推向了新的高度。在克林顿总统看来，OIRA办公室的问题在于它的反规制偏见：它可以因政府部门的议案成本太高而将它们否决，但是，它不能将规制者推往积极的新方向。既然克林顿是一位积极政府的真诚信徒，他很快行动起来弥补这一缺陷。