11世纪王安石变法的失败，在部分程度上可被看作是官僚们与社会精英们针对此种理性化的创生共同进行抗拒所造成的结果。最终，判断一个人能否胜任某官职或者是否配得上某种社会地位的标志，既非技术能力，亦非现实效用，而是其对儒家所推崇的那些社会政治价值观的认同。

自宋代以来，帝国政府的稳步发展及其在地方上的行政权威扩张，于是便在社会关系与政治关系之间未有任何重要的分离迹象的情况下发生了。随着知县之类的地方官员们的职责与政务负担在明清两朝不断加重，此过程也发生在同一套意识形态框架的内部，而这一意识形态框架先前所维系的，乃是一个在疆域上要比明清两朝小都得多的帝国。（译者注：作者在此处是将明清两朝与宋代进行对比，这三个朝代都将儒家思想奉为国家的正统意识形态。元朝的疆域虽然远比宋明清三朝辽阔，但因蒙古人入主中原的缘故，儒家思想在元朝并不受推崇。基于上述原因，本书作者在讨论儒家意识形态与价值观时，有时会将明清两代与宋代进行比较，而不谈元朝。）

由于这个缘故，当书吏和差役们的人数逐渐增多，并且其在衙门中的这份工作从一种劳役发展成为一种半技术性的营生方式时，这些人依旧处于官方所认可的正当性之外。吏役们那种作为功能性专家的功利性角色(他们既没有受过读写能力的训练，译者注：严格来讲，作者此处的这一描述适用于差役，但并不适用于书吏。正如作者在本书第二章当中曾讨论过的，书吏们所从事的工作性质，要求他们必须具备并不低的读写能力。亦无功名在身)，使得他们只是纯粹的行政工具，故而显然并不适合充当朝廷权威在地方上的直接代表。

到17世纪中期清朝统治全国之际，中华帝国的扩张业已使得那套正式行政制度的各种缺陷日益明显地暴露出来。到了19世纪，清朝定鼎中原后150多年来的持续发展，使得其所奉行的那套行政理论与行政实践之间的矛盾变得更加突出。

虽然衙门吏役的活动很难被当作造成出现当时人们所逐渐意识到的那些地方政府危机的首要原因，但这些人的各种不当行为，以及大量非经制吏役在正当性界限之外的存在本身，导致他们很容易受到帝国官员与地方精英们的口诛笔伐，而此类抨击又将会发展成帝国官员与地方精英们之间的一种冲突。

当然，对于应如何改革当时的地方行政制度，在19世纪并不缺乏此方面的建议。所有的这些建议都强调吏役们在地方衙门事务处理过程中的重要性，并且皆将所谓的吏役贪腐当作亟须解决的重点问题予以关注。

《爪牙》书影

当时的一些经世思想家，对顾炎武在明末清初就衙门吏役问题所做出的那些观察进行了回应。例如，冯桂芬认为吏役问题是政治权力过度中央集权化所导致的一种恶果。在他看来，当知县面对着其几乎无法完成的大量行政任务时，真正的权力就不可避免地会落到那些贪婪成性的衙门吏役手中。冯桂芬建议，解决此问题的办法是把行政管理的权力下放，让地方上的士绅领袖们重新具有一定程度的权威，由此就可以消除对衙门吏役的依赖。

另一些提出改革地方行政制度的建议的人们，是当时的一些省级官员，例如曾任江苏巡抚、福建巡抚等职的丁日昌。丁日昌认为，此问题起因于地方衙门吏役从中作梗，以至于官员们与当地民众之间缺乏直接沟通。然而，他们所提出的解决方案，是要加强中央集权，以及官僚制度对基层的渗透，而不是相反。

在这些发表其见解的省级官员们看来，被强化后的中央集权，可以通过将书吏与差役们整合到官僚序列之内，进而让这些人的利益与大清王朝的利益更为明确地息息相关，如此一来，便能够将那些对皇权在基层的权威与影响构成妨碍的吏役们从地方衙门当中清除出去。

上述这两种改革建议，最终都没有被清廷采纳。的确，这两种改革建议当中的任何一种若被付诸实施的话，都必然会破坏社会精英们与政府权威之间的平衡。究其特点而言，这些改革路径要么是通过激进地将大清王朝的权力予以下放，要么是同样激进地扩大官僚人员的规模。就算清政府拥有足够的财力来扩大官僚人员的规模，只要帝国政府的权力与权威之正当性是与恪守儒家所推崇的那些原则紧密勾连在一起，那么书吏和差役们就无法在不破坏整个原有结构的情况下被吸纳到官僚序列中来。

与此同时，经济的增长、社会的发展，以及清帝国内部发生的各种叛乱活动与外国列强的入侵，正在共同塑造着新的社会形态、新的精英阶层及新的地方权力拥有者。这些新的地方权力拥有者，在维持传统现状方面投入的精力很少，更加不关心利用儒家意识形态将其拥有的此种权力予以正当化。

但是，当时正在发生变化的，并不只有大清王朝的社会根基。到了19世纪末，地方社区与行政人员之间在法律之外展开非正式互动的各种模式，当时已经成为地方政府架构的组成部分之一。在1911年辛亥革命之后重建政府的过程中，这些模式并未被加以明显改变。

相反，辛亥革命破除了对衙门吏役与私人个体将各种地方行政资源挪为己用的行为加以约束的最后一些残余因素。伴随着帝制时代的寿终正寝，这个舞台于是被设置为迎接一种权力更加分散且分权更为彻底的新支配形式的到来。