此问题的答案，至少有一部分在于，从那些身处庙堂之上的官员们的角度来看，那套正式行政制度似乎足堪满足需要。正如曾小萍在她那本研究18世纪清政府财政改革的著作中所描述的，各级地方政府当时利用各种法外的办法增加财政收入所取得的成功，遮蔽了进行任何体制性结构改革的需要。

在朝廷所规定的地方衙门经制吏役额数这一问题上，也同样如此。本书前面几章当中所描述的那些非正式行政方式，为清朝所有的县衙提供了足够的延续性、稳定性与灵活性，从而使得知县们能够履行他们的基本职责，并让中央政府感到满意。由此，地方秩序通常能够得到维持，而绝大部分的钱粮赋税也能按时上交朝廷。

因此，当偶尔有某位知县或省级官员抱怨自己可利用的资源太少时，往往就会被解释为是该官员自身能力欠佳、勤勉不足或品德有缺，而不是被看作意味着需要对原有的那套正式制度加以彻底改革。如果说正式制度的所谓健全在很多方面实际上都是幻觉的话，那么即便如此，它仍然是一种容易被维系下去的幻觉。

就像此前的那些王朝所做的那样，清朝在此方面的立法重点，仍然集中于通过就经制吏役的额数、服役期限及对吏役违法行为的刑事惩罚措施加以规定，来对衙门吏役进行控制，并同时规定那些被发现怠于行使其管束手下吏役之责的知县将会因此受到惩罚。

故而，尽管清朝早期的几位皇帝曾采取举措试图进一步强化集权，并挑选性地针对帝国行政的某些方面进行了体现出理性化的改革，但无论是那几位皇帝自己，还是他们那些承袭皇位的后代们，都没有尝试着对清朝地方政府的结构加以重塑，或者对那些将中央任命的官员与衙门吏役区隔开来的社会界线与制度界线进行改变。

不过，从另一个层面来看，清朝中央政府为何始终没有通过对正式行政制度进行结构性改革的方式来解决地方政府所遭遇的那些困境，这一问题本身便是成问题的，因为这种提问方式预设了那些有权力这样做的人们可以不受意识形态与政治性考量的束缚。

在中华帝国晚期那种中央集权的官僚制结构当中，政府是作为一种制度化的支配工具而发挥作用。

自宋代以降，历代的朝廷都在利用此种支配工具，逐步从地方社区的领袖们那里夺取更大程度的对行政活动的控制、权威与各种资源。中华帝国晚期在此方面所做的那些努力所取得的成功，在很大程度上要归功于儒家意识形态中那些使其得以正当化的效用。后者使得地方精英们能够长期维持其社会统治地位，即便它们同时也在为国家权威在地方行政事务当中的扩张保驾护航。

根据宋代理学家们所创立的那个形而上学基础，帝国的政府并没有而且事实上也不应该作为一种赤裸裸的支配工具而存在。相反，以儒家的理念与价值观作为其统治准则的帝国政府，在其所奉行的那些制度当中，以及官僚们与君主那里，被描绘成同时也是至高无上的道德规范的化身及其实现工具。因此，帝国政府权力的实施及其正当化，既非通过法律的强制性力量，也不是依赖行政技术的功利性效用，而是通过运用那些被普遍化了的道德正义准则对权力加以校准的方式来实现的。

清朝的法律—行政制度本身就是此种理念的结晶。不论这套制度在实践当中是被做何种用途，在正式的层面上，《大清律例》从来就无意充当一种在帝国政府与皇帝的臣民们之间或者在天下万民之间调和各种关系的实证法体系。

相反，清帝国的法律被建构成一个装满各种刑事惩罚规定的贮藏室。它通过对一种静止不变的政治秩序与社会秩序加以维系的方式，来维持正义在宇宙当中的平衡。作为皇权的代表，知县之影响力的发挥，不能仅靠积极主动执行法律规定的方式，而是要借助其官员身份所具有的那种令人敬畏的权力，以及他自己的个人行为。如前所述，从这个意义上讲，县衙公堂作为仪式的中心，将国家、社会与宇宙秩序全部勾连在了一起，并用一种超验的道德观念对其整体进行熏陶。

如同上述论述所意味着的那样，在那些社会性的规范与理念和政治性的规范与理念之间，并不存在断裂；各种在本质上相同的道德律令，要求普罗大众服从于皇帝、皇帝的代表们，以及社会精英。在很大程度上，政治精英与社会精英们所共享的那些正当性原则，造就了中华帝国在制度方面令人难以置信的稳定与长寿。

不同于启蒙运动之后的欧洲，在帝制晚期的中国，并没有发展出对私人领域与公共领域的清晰划分(更加不用说将那种划分予以神圣化)，正如在古汉语当中看不到任何不带贬义色彩的、用来表示“私”的意思的术语这一事实所证明的那样。由于上述这种道德维度的存在，帝制中国晚期的政府也缺乏那种去人格化的功能性理性主义，而正是这种功能性理性主义标志着官僚制国家在欧洲的诞生。