总理与外交的关系

众所周知，外交是政府的关键部门之一。总理一般都很重视外交工作，有时甚至直接兼任外长一职，如新中国成立初期，周恩来总理就兼任过外长。

在德国，总理对外交事务有最后的决定权。也就是说，如果总理府与外交部出现意见分歧，前者可以最终拍板。但在具体实践中，历届政府的做法又有所不同。这取决于联合执政伙伴之间的权力分配。

德国政府的职权架构反映了国家内政外交方面的大背景和联合执政的基本需求。总理来自联合政府中的大党，统领政务；而小党的党魁则会主管某一重要部委并兼任副总理，以此加强本党的分量。譬如：

1）战后第一任总理阿登纳的内阁中，兼任副总理一职的是联合执政的自民党党魁布吕歇（Franz Blücher）。他主管的部委叫“马歇尔计划事务部”，即后来的“经济合作部”。为何？

当时，联邦德国成立不久，主权有限，新政府的外交斡旋余地不大。对于千疮百孔百废待兴的战败国德国而言，第一位的不是外交，而是经济复苏；而经济要复苏，自然离不开美国的“马歇尔计划”。因此，布吕歇执掌此部与此目标密切相关。

2）上世纪60年代末社民党的勃兰特（Willy Brandt）出任总理时，联邦德国已拥有大部分主权，经济奇迹也成就了战后的复兴。但面对冷战格局，作为地缘处境介于东西方之间的德国，推行“主动”和“特色”外交便成了德国政府的当务之急。

根据联合执政协议，“小伙伴”自民党的党魁谢尔（Walter Scheel）担任外长兼副总理。他在任内协助勃兰特推动了旨在缓和与苏东集团关系的所谓“东方政策”（Ostpolitik），包括1972年与中国正式建交。

1972年10月11日，联邦德国外长谢尔、中国外长姬鹏飞在北京签署建交公报。

之后的历届政府（施密特、科尔、施罗德、默克尔的第一至第三内阁），外交部始终掌握在联合执政的“小伙伴”（小党）手中。

作为德国在国际舞台上的形象大使，外长的出镜率颇高，内政上又不太得罪人，不处在社会矛盾的风口浪尖上，所以，在政治家排行榜上，外长的得分往往最高。

这个局面直到默克尔的最后一届政府才发生变化。

彼时的外交部虽依然重要，但不再是联合执政“小伙伴”社民党的首要目标，其目光已转向“钱袋子”——财政部。外长由“第二梯队”的马斯（Heiko Maas）出任，而财长一职（兼副总理）则由党内重量级人物朔尔茨（Olaf Scholz）执掌。

这一“转识”的主要原因是，政治“常青树”默克尔任内对外交政策的主导作用越来越明显：无论是调解俄乌冲突（明斯克协议）还是对华政策（先后12次访华），处处都有这位铁娘子的手笔；而外长基本上成了“跑腿的”或“摆设”，很难再体现联合执政“小伙伴”在政府中的份量。

其次，2007年的次贷风暴、2008年的环球股灾、2009年的欧洲主权债务危机、2020年的新冠病毒以及随后的国际金融恐慌，均凸显了国家金融财力的重要性。再加上默克尔执政后期德国经济开始低迷，国内财政紧缩在所难免。因此，掌握权力很大的财政部便成了联合执政“小伙伴”追逐的首要目标。

到了上届“交通灯”政府执政时，人气颇高且踌躇满志的绿党为了强力推行其政治理念（“以价值观和女权主义”为主导的外交政策，环境保护和经济转型），对传统的“形象部委”外交部和权力扩充后的经济部势在必夺。

最后，贝尔波克（Annalena Baerbock）出任外长，哈贝克（Robert Habeck）则执掌“超级大部”经济及气候保护部并兼任副总理；而社民党的朔尔茨虽然入主总理府，但对经济和外交的影响力明显降低。

当时，总理府与外交和经济部的矛盾日益突出，对外发声不仅不一致，而且观点时常相悖。绿党执掌的部委几乎成了“针插不进，水泼不进”的“独立王国”。这也是“交通灯”政府提前解体的原因之一。

今年大选后，社民党在联合政府中的地位由 “大党”沦为“小党”，但它给默茨政府带来了以下两大经验教训。第一，不再拘泥于自缚手脚的“债务刹车”（Schuldenbremse）机制，在新政府成立前便大规模举债，以应对棘手的内政外交挑战。第二，政令统一：总理必须重新拿回外交及经济政策话语权。

默茨“首月外交”的得与失

默茨的外交思路不难辨析，它既包含了“旧规”，也增添了“新意”。

所谓“旧规”即指巩固德法轴心，立足欧盟；所谓“新意”体现在扩大德法轴心范围，把中东欧的代表波兰拉入其内，建立“德法波”新轴心。

默茨当选总理后第二日首访巴黎，并于当天飞往华沙。

德法关系历来被视为欧盟的“定海神针”。阿登纳与戴高乐、科尔与密特朗、默克尔与萨科齐/奥朗德的合作虽然主次关系发生了倾向于德国的变化，但相对还算平稳和谐。唯有朔尔茨和马克龙之间颇有嫌隙，德法轴心“偃旗息鼓”，各唱各的戏。所以，默茨上台前后努力拉近与马克龙的个人关系。

这不是作秀，而是政治需要。

与前任朔尔茨一味追随拜登治下的美国不同，默茨认为，普京的“侵乌战争”在用武力肢解欧洲，特朗普的“美国优先”则在摧毁北大西洋联盟关系。面对这“东西夹击”，欧盟的唯一出路和应对良策就是统一发声，进而推动政治一体化。

而要实现这个目标，单靠业已式微的德法“双套车”显然不够，重新启用德法波的“魏玛铁三角模式”（Weimarer Dreieck）势在必行。

首先，俄乌战争让北约和欧盟东部承受不小的压力。在援乌国家中，波兰一直起着非常重要的作用。

其次，面对欧盟内匈牙利和斯洛伐克等国的亲俄政府，利用并笼络怀有“仇俄”情结、又同属中东欧“维谢格拉德集团”的波兰至关重要。

最后，波兰是美国插在欧洲的一根“楔子”，将华沙纳入欧盟的新轴心等于将权力和责任分摊给它，这样有利于弱化美国对欧盟的影响力。

面对咄咄逼人的俄罗斯和越来越不靠谱的特朗普，德国亟须共享独立于美国的欧洲核保护伞。而要实现这点，就绕不开英法这两个欧洲拥核国。这恰巧又与脱欧玩了个寂寞的英国不谋而合，首相斯塔默上台后一直试图拉近和恢复与欧盟的紧密关系。

默茨想在欧盟内立威，外交是一条捷径。但是，捷径虽好走，拦路石却不好搬，其中一块就是乌克兰问题。

难搬的原因其实很简单：没有美国的支持，欧盟和英国无法自己解决持续三年的俄乌战争。普京只想与特朗普谈，根本就不搭理这些美国的跟班们。而特朗普又有自己的算盘，他无意继续纠缠在欧洲事务中，所以再三迎合莫斯科结束战争的条件。

默茨等人对特朗普虽然多次失望，但无奈还得设法拉华盛顿的那位“交易大师”上船。

于是，我们就看到了5月11日发表在德国《法兰克福汇报》（Frankfurter Allgemeine）文章上的这张配图。文章的标题是《然后，马克龙掏出手机，按了通讯录中“唐纳德·特朗普”的名字》。

“电话那头是华盛顿”——从左至右：英国首相斯塔默、乌克兰小泽总统、法国总统马克龙、波兰总理图斯克和德国新任总理默茨。 图源：德媒

德国媒体的相关报道语焉不详，但据事后内部传出的消息称，特朗普的态度让图片上的这几位相当“震惊”，失望至极。显然，老特没钻进他们设的局。

最失败的是默茨在行前厉声警告莫斯科：若不无条件停火，将遭到欧盟以及美国更严厉的制裁。

他是不知道西方制裁俄罗斯三年都未见效这个事实？还是相信手中还有更好的牌可打？

如此高调行走在外交舞台上，结果一定很难堪。话说得那么满，彰显出默茨还缺乏外交经验。

还有一个瑕疵也得记在默茨的账上：他立足欧盟的外交思路没毛病，只是在具体操作中没有很好地体现这个思路，无意中“得罪”了被边缘化的意大利。与特朗普颇有私交的美女总理梅洛妮感到被冷落了。于是，默茨借着去参加新教宗的就职典礼，赶紧去罗马拜会梅洛妮，修补关系。

值得赞赏的是，默茨在以色列问题上的立场调整和直言不讳。支持以色列虽然是德国政府的所谓“国家理性”（Staatsräson），也就是基于忏悔的既定国策，但面对内内塔尼亚胡政府在加沙地带的滥杀无辜和反人道行为，默茨还是大胆提出了批评。德国外长瓦德富尔（Johann David Wadephul）周四（6月5日）在接待以色列外长时也不避讳，直接称以色列在约旦河西岸的定居点政策（Siedlungspolitik）违反国际法。