上级调研困境中的结构性矛盾

不论是政策制定还是政策执行中的反馈，都需要纵向政府间进行有效互动。调研是上下级政府互动的重要方式，但是上下级政府在权力结构中所处的不同位置，决定了二者的互动存在天然的矛盾。

相对于下级政府，上级政府存在权力不对等优势。这优势主要表现在三个方面。

一是上级政府掌握评价权。

下级政府作为执行层，一项工作完成的质量高低以及单位工作绩效是由上级政府评价确定的，评价标准和打分细则均由上级制定，下级较难影响上级的评价过程。

在实践中，上级政府对下级政府的评价往往分为年度集中评价和日常评价两部分，每一次双方的互动都可以被看做是日常评价的一部分。因此，即使上级真是下来调研的，下级仍会尽力在上级面前营造良好形象，不愿意暴露自身问题。

二是上级政府掌握监督权。

为了确保下级政府按照上级政府的各项政策部署和意图执行，上级政府需要对下级政府的政策落实过程进行监督，指出下级政府在执行中存在的问题，并要求下级政府进行整改。但是，上级提出的一些整改要求可能并不符合地方实际，因此为了减少麻烦，下级也会尽量少呈现问题。

三是上级政府掌握奖惩权。

在具体执行过程中，下级政府往往会根据实际情况对政策进行变通处理，有时候甚至会采取一些非常规手段来完成任务；而这些措施可能会被上级认为没有严格按照要求开展工作，是违规行为，一旦被发现，可能招致上级的批评甚至问责处分。这样的案例在以往的调研中并不少见。

相对于上级政府，下级政府则具有信息不对称优势。

比起上级政府，下级政府更加了解地方社会实际情况，可以利用上级政府对实际情况的不熟悉、不了解，发挥信息不对称优势，抵消上级的权力不对等优势。这点也可表现在三个方面。

一是下级政府可以制造亮点。

由于上级政府下来调研的时间通常较短，不可能对地方有全面了解，只能是以看点形式来了解地方情况，在这种情况下，下级政府往往会揣摩上级意图，迎合上级需求，通过集中资源打造亮点的形式，将地方政府的资源集中投放至某点位，以使上级看到的都是最好的。

二是下级政府可以“合作共谋”。

上级政府下来之前，往往都会制定相应工作方案，下发至地方，地方便会利用这段时间进行积极准备，动员基层干部群众参与相应准备工作，甚至会安排相应干部群众进行培训和排练，模拟可能出现的各种问题，避免出现意外。

三是下级政府可以选择性汇报。

上级一般都会听取地方汇报，在汇报过程中，地方会对信息进行筛选，更多强调自身努力与成绩，对于问题则选择简单带过，只谈表面问题。即使上级政府意识到下级只说好的，想了解负面情况，下级也可用道路、人员不在等理由搪塞，从而隐藏一部分对自身不利的信息。

可以说，相隔的权力层级越远，上级相对于下级的权力不对等优势越明显，就越容易行使评价、监督和奖惩权；与此同时，下级相对于上级的信息不对称优势也越明显，也就越倾向于通过隐藏、歪曲和选择性汇报等方式筛选信息，减少上级发现问题的可能性。于是，上级调研跑偏走样的概率就越大。

如何进行科学调研

“调查研究是谋事之基、成事之道。没有调查，就没有发言权，更没有决策权。”但是做好调查研究，需要注意方式方法，讲究科学性，需要上级克服因权力不对等优势带来的官僚主义态度，同时下级也要避免利用信息不对称优势进行形式主义应对。

其中，一方面，上级政府要审慎用权。

调研的目的是要服务决策，上级要以学习的心态下去，带着思考回来，这就要求虚心向基层学习和请教，和基层的干部群众坐下来探讨，深入问题内部，查找问题产生的原因和机制，而不是简单听汇报了事。

此外，也要避免问责泛化，要在具体场景中理解政策执行过程中的问题，正确对待不足，在不违背原则底线的情况下，不随意批评下级政府。

同时也要把握节奏，不能变成行政命令式调研，不下硬性指标，避免一窝蜂下去调研，既给机关干部带来压力，也给基层带去负担。

另一方面，下级政府要尽量坦诚相待。

相应地，一是要减少无效资源的投入与耗散，合理安排资源，不堆砌亮点；二是要减少形式主义的迎检工作，避免对基层干部群众的无意义动员，透支群众基础、破坏干群关系；三是要科学沟通，努力呈现工作中的全貌，帮助上级理解基层实际工作的困难，让调研服务于解决实际问题。

一言以概之，双方都要有意识地让调查研究回归本心，形成良性的上下级互动，避免掉入“以形式主义应付形式主义”的窠臼。

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