政策难接“地气”

“煤改电”政策出发点是环保要求，是环境治理问题，但在落实过程中则涉及农民生活习惯和经济开支问题。

首先，用电取暖与农民生活习惯存在冲突。

随着经济水平的提升和城市化的展开，当地部分中青年都已进城工作和生活，虽然仍是农民身份，但“煤改电”政策对他们基本没影响。还有一部分人收入水平提高，为改善生活进行了房屋装修，为了保护房屋，这部分人自然而然也不会用煤，甚至自家已经改为用电取暖了。因而这两类人受政策影响都不大。

而往往是那些弱势群体，包括老人、挣钱能力低的人受影响最大。这部分人因为年龄或身体原因，基本一直在家，当地冬天寒冷，需要一直取暖。而农村的房子一般较大，并且封闭性不好（如果没有专门改造的话），导致空调取暖效果差，一关就凉，只能用煤取暖。有时，坐月子的妇女回村里休息，空调取暖根本不起作用，大家私下都还是会烧煤，村干部知道实情，有时候也会默认。此外，在当地，烧煤并不只是用于取暖，还能够用来烧水、做饭、加热东西等等，煤炉温度高，加热非常方便。改用电器取暖后，许多老人不习惯、不适应，还得学习用电取暖和做饭等等。

其次，用电取暖对普通农民而言非常不经济。

当地农民给我们算了一笔经济账：普通家庭一个冬天（4个月）需要用一吨煤，一吨煤价格在1400元左右，换成用电，一个冬天电费就得5000元，而电费补贴最多报1000元，相比燃煤多出2600元。这还没计算前期各种电器与煤炉的购买价格差异。

对普通农民而言，每年这笔额外的开支是难以承受也是不愿意承担的。而对一些弱势群体来说影响更大，以往他们可以捡拾柴火取暖过冬，几乎不花钱或只花少量钱，而用电只能实打实地花钱交电费；并且因为这些人在家时间长，用电量反而更大，电费更多，但这些人收入往往非常有限。

可以说，烧煤取暖经济实惠和用途广泛两个特点，使得农民对其难以割舍，并在禁煤运动结束后实现反弹。

不仅如此，政策在执行过程中也存在许多难以监管之处，导致落实效果大打折扣。虽然当地在政策执行之初就实行源头控制，全面取缔卖煤点，严查外来流动卖煤情况。但是上有政策，下有对策，为了躲避检查，许多商家转为夏季卖煤。由于区域间禁煤政策和执行力度有差异，周边区域没有禁煤，仍有较多的卖煤点，农民仍有办法私下买煤（如让亲戚代买等），当地政府也难以做到全面监管。

政策服务主体需明确

“煤改电”项目虽然是一项环境治理举措，由于涉及到农民生活方式的改变，因而也属于生活治理范畴。

农民的生产生活秩序是在长期与当地环境或者说村庄环境的互动过程中结合自身经验总结和摸索出来的，甚至成为当地习惯和文化的一部分，具有较长的历史和较强的惯性。因此，要达到生活治理对农民生活方式的有效改变，需要转变农民与之相关的但早已根深蒂固了的观念、习惯和文化。这意味着生活治理必然是整体性和长期的治理过程。

事实上，随着经济的发展、文化的传播，普通民众的环保意识和健康意识都有很大的提升。尤其村庄中的年轻人对“煤改电”项目非常接受和支持。这一方面表明农民的观念和意识当前确实在发生变化，另一方面也表明农民内部发生分化，农民的实际需求存在差异。因此，非常重要的一个问题是：在当前农民产生分化的背景下，需要明确政策服务的对象和主体究竟是谁。强调煤改电政策中的民生导向，进行差异化的逐步推进。

当地所推行的“煤改电”项目，从客观上说对农民也有益，毕竟用煤取暖一是不环保，既对空气造成污染也影响农民身体健康，二是存在较大的安全隐患，北方冬天烧煤取暖导致一氧化碳中毒的新闻以往也常见报道。但是，为农民好的政策，在制定和执行过程中却似乎常有意无意地忽略了作为生活主体的农民，从而在实践中面临阻力，并导致大量财政资金消耗。

一方面“煤改电”项目作为外部任务输入村庄，而非农民主动争取的结果，这意味着农民最初改变意愿并不强。虽然农民观念开始出现变化，但囿于各种条件等仍然保留旧的观念和生活习惯，因此在面对政府大规模、高标准的禁煤运动时容易产生抵触情绪，对政策各种抱怨，不愿意配合，进而产生偷偷买煤、半夜烧煤等应对行为。

另一方面，“煤改电”政策在当地作为一项政治工作，地方政府出于避责及政绩等因素考虑，都有极强的做好工作的倾向，包括提高完成率等，在此过程中就容易出现运动式治理，政策执行往往显得激进，很多工作就做得不细致、不踏实。

这样一来，导致了两个后果：一是干群之间冲突加深，农民认为一些干部把民生工作搞成了形象工程，怨气较大；二是有些干部为了完成工作，采取“代替农民改变”的方式，而不是逐渐引导农民改变生活方式。这就打破了农民和国家之间的责任边界，导致政府陷入高成本、低效能的治理困境。

结语

农民的生产生活是一体的，有关农民生活方式的政策，其执行效果最终取决于农民观念的转变，或者说社会基础的转变。仅仅在物质层面上进行改变而未触及观念，未实现整体性治理，就只是对生活治理的简化，其效果必然有限，也容易反弹。

当前，农民生活方式正发生改变，或隐或显，但总归处于一个变化的过程之中。为了满足人民美好生活需要，国家需要进行生活治理。但同时，国家对农民生活方式的介入和治理应该尊重农民观念变迁的程度，同时要明确政府和农民之间的责任边界，保证农民主体性的同时，也避免政府的包办代替的简单行政。

可以说，“煤改电”，不止是污染与环保之战，也是传统与现代之争。对于政府而言，这也是一份考验自己治理能力是否现代化的“试卷”。

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