三、回顾经验得失

自沙尘暴频繁爆发以来，公众舆论就草原植被退化和沙漠化的原因问题展开了激烈的争论。公共争论不但会影响公共政策的制订执行和调整，也会构建或撕裂国民共识，给国家留下长远的印记。理想状态下，公共争论是公共领域和交往理性的体现，在争论中信息的单向流动会被改变，每条信息会受到各方的质疑或检验；通过充分的对话和讨论后，问题以本来面目得到认识，人民和社会实现了理性的共识。

但是，对草地退化原因的解析和对治理手段的评价仍然是一个高度专业化且跨学科的学术议题。在学术议题中，科学信息的生产需要基于科学实验和实证研究，需要通过长期的数据收集，以及对数据反复分析，才能得到客观理性的结论。学术结论主要以同行评议的论文进行发布，然而同行学者的评议也不可避免的受到数据缺陷、学科隔阂和刻板印象的干扰。因此，学术结论的天然的具有阶段性，不确定性和反复性。因此，在环境危机发生时，公共争论和治理政策所依托的学术结论未必正确。

在这个历史周期的收官阶段，重新审视公共争论和厘清学术结论的正确性，方能实现理性共识的基础，实现公共政策的有效调整。以下两个问题，已经对民族团结和国民共识造成撕裂，是公众和学界亟需重新审视的。

第一个值得重新商榷的认识是“草地退化的原因不是超载放牧，而是停止游牧”。这个认识源于国际权威期刊Science在1998年的一篇论文：“State policy and pasture degradation in inner Asia”，作者为David Sneath。在这篇文献中，Sneath引用了我国民国时期著名地理学家张印堂的数据（Sneath文的第17条文献），主张内蒙古地区在1930年代的牲畜存栏量是7000万头，和1990年代的存栏量相差不多。潜在的逻辑是：如果30年代的7000万头没有导致草地退化和沙尘暴，那么1990年代类似的载畜量也不会导致超载放牧；所以停止游牧是导致草地退化的原因，而超载放牧不是的。但是张印堂先生引用的这个数字是估测。按照内蒙古畜牧业厅对档案的回溯考证，内蒙古地区牲畜保有量的峰值是在1936年的937.6万头。因此，Sneath的推断是非常值得商榷的，尽管他的主张非常容易被公众接受。

1990-2018年蒙古国牲畜数量统计 / 网页截图

相反，另外一篇重要论文反而没有引起公众的重视。世界顶级放牧生态学家，David D. Briske在2008年领导了一个国际团队，基于各个国家已发表研究论文，对轮牧和游牧的生态效果进行整合式的评价。这篇文章发表在一本专业期刊上，Rangeland ecology and management，并不为大众熟悉。Briske发现轮牧和游牧只是一种没经过科学实证的感性认知。它们在严重超载情况下，并不能保证草地的可持续利用。也就是说，游牧并不能为长期增长的牲畜，凭空变出来更多的饲草。蒙古国是一直坚持游牧的，但是其近期持续的草地退化和刚刚发生的大规模沙尘暴，也说明游牧未必能够防止草地的退化。导致否认超载过牧的客观存在，而把草地退化归咎于游牧停止，这一认识是偏颇的。但它仍然在学界和公众舆论中居于统治地位，并成为一系列公共争论的核心论据。

第二个值得重新考虑的问题是“我国把草地产权分给牧户家庭，是完全错误的么？”由于游牧的前提是草地和关键水源、牧道都是公有的。当明晰产权建立起来后，游牧就只能停止了。鉴于前述认识，即游牧停止是草地退化的原因，那么导致停止游牧的“草地产权承包到户”当然是完全错误。又因为在牧区，清晰的草地产权在物质上是由围栏所维系的。那么，近期围栏也一直被学界批判——当然围栏在限制野生动物迁徙方面的确有些负面影响。可是，由于游牧的停止并不是草原植被退化和沙漠化的真正原因。那么对“草地产权分配到户和围栏建设”一棒子打死的观点，就需要重新商榷了。

我国草原分配到户，并不是“盲目引入农区经验”，而是牧区群众率先实践，并由政府追认的，是社会主义市场经济的重要组成部分。环境经济学一个重要认知是，产权和环境退化关系不大。私有产权和公有产权都有可能促进自然资源的可持续利用，也都有可能导致环境的急剧破坏。

结合我国国情和畜牧业生产实际，牧民拥有永久性的草地承包权也有许多好处。在80年代早期，草畜承包到户同时赋予了牧民土地产权和牲畜产权，增强了牧民抵抗风险的能力。在草地承包经营的早期，有些运气不好和基础设施不强的牧户仍然会因灾损失牲畜，所谓“家有千万、带毛的不算”。但是只要他们还有土地，就还有不会灭失的财产，就能独立自主的重建畜群。如果当时只给他们分配了牲畜，那么损失掉畜群的牧民，要么放弃畜牧业；要么成为牧工，通过劳务收入重建牧群——无论怎么选择，他们的生活无疑更加艰辛。

此外，在老龄化和城市化进程中，老年和进城牧民仍然可以从家庭草地产权中获得收益。因此，家庭草地产权无疑就是当下牧民的社保。明晰和稳定的草地产权，也是我国牧区长期安定，贫富两极分化较不明显；没有出现大量贫困牧民涌入城市，在贫民窟过活的一个原因。

另一方面，产权要配合生产力的发展逐步调整，但是渐进性的改革要比反复折腾要好。类似的，草地围栏是草地产权的物理基础，并不只是生态恢复的工具，在牧区治理中地位极端重要。我国牧区围栏系统性的建成，是遵照牧民民意，并不是拍脑袋建设的生态垃圾。拆围栏可以做试点，但是现阶段不宜莽撞的未加调研的大范围推行。我们相信未来有更全面，更有效的草地产权体系。

此外，我们还要重新理解过去二十年草地沙化治理中，政府和群众的关系。按照西方学者给发展中国家开的环境治理药方，一切治理方案要基于社区。可是，我国政府果断的采取了强政府的姿态，依托分税制改革后建立起来的强势中央财政，发展了一系列财政转移支付制度，向草原地区进行国土投资，是我国草地沙漠化治理成功的政治和经济保障。

另一方面，牧民群众也逐渐适应了工业时代的畜牧业管理措施，形成了少养精养的思路。牧民通过联户经营，合作社、草畜并举，发展副业和旅游业，使收入来源更加多元稳定。返乡大学生和扶贫下沉干部，逐渐成为牧区基层的领导和基干力量。部分现代牧民甚至能够采购芯片组装自动饲喂设备；利用微信抖音等信息工具学习先进农技和销售农产品。牧民的自主学习实践逐渐超越了数字化鸿沟。

1990-2010年蒙古国荒漠化地图 / 网页截图

当然，强政府也有政策空转的时候，比如在一些地方政府出台的禁牧休牧等行政政策，统一阉割当地土种公畜，强行普及良种等冲动性的行政措施，出了不少问题，损害了牧民的利益，也没有改善环境。另一方面，群众也有力量不足的地方。比如在经济全球化的条件下，我国家庭牧民的饲养成本远远高于美澳等畜牧业发达国家的饲养成本，逐渐丧失了乳肉产品的竞争力。此外，在发展生态旅游时，牧民没有力量实现供电、修路、垃圾和污水处理厂等公共建设。

总的来看，我国草原牧区沙漠化治理的成功——当然还没有将植被彻底恢复到原始状态——是建立在政府的强势高效和群众自主奋斗的基础上。放眼国外经验，美国在治理中西部草原沙化时，是在罗斯福新政时期，政府对自然恢复进行了大规模投资，并出台了《泰勒放牧法，1935》和《农业调整法，1938》等干预性极强的法案，是一个典型的强政府行为。同样，澳大利亚时至今日，还有《国家旱灾计划》这种对牧民进行资助、培训和强制转产的政府干预政策。

因此，对于基础设施不足，牧民力量弱小的发展中国家，不能只依靠社区；强势的产业政策和环境政策，是不可或缺的。在采纳国外学者的学术主张时，我们需要结合自身国家实际情况，并仔细考察先发国家历史上的解决方案，切不可视单一学说为圭臬——即使它是主流学说。认真总结过去20年的沙尘暴治理中的经验得失，对于我国今后自主选择问题解决方案是非常有益的。

四、面向未来的命运共同体

在这个历史周期的收官阶段，回顾我国草地沙尘暴治理历程，我国做对了以下关键几点，保障了草地治理的开展。

首先，环境退化和治理，首先是一个技术问题，偏执于意识形态的争端不利于问题的解决。尽管围绕草地退化问题的意识形态争论激烈，但是政府和群众的草地治理实践并没有被束缚，而是稳健调整草地利用和管理方式，逐步逆转了草地沙漠化。

其次，发展会带来意想不到的负面环境问题，但是发展仍然是硬道理。环境问题的解决，仍然依赖于进一步发展。比如，我国解决完草地畜牧业的脆弱性，但是意外的导致了超载过牧，进而导致草地退化沙化等环境危机。但是，中央政府强有力的干预和群众的自发适应调整，逐渐克服了这一环境危机。强政府和走群众路线的有机结合，是我国草地成功治理的一大法宝。

回顾我国草地问题缘起和治理历程，我们会发现不走西方发达国家先污染在治理的老路，可能是一个美好的愿望。但是，由于国情不同和时代差异，西方国家掉进去坑，我们可能也要不可避免的掉进去。但是，我们能够建立灵敏的反馈机制，及时知道自己掉坑，并且依托自身国情、国外经验以及自我创新，找到快速出坑的方法。这个过程也说明，在国际性气候环境问题的谈判中，发展中国家还要争取自己试错的权利，以及自主选择环境问题解决方案的权利。

本文系观察者网独家稿件，文章内容纯属作者个人观点，不代表平台观点，未经授权，不得转载，否则将追究法律责任。关注观察者网微信guanchacn，每日阅读趣味文章。