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金可可:加强系统协同,降低隐性制度成本,消除民营企业法律保障的难点痛点
最后更新: 2024-05-08 23:09:56金可可演讲实录:
民营经济法治保障的几个难点痛点问题
今年全国两会期间,习近平总书记强调,要引导民营企业和民营企业家正确理解党中央方针政策,增强信心、轻装上阵、大胆发展。对民营企业家来说,法治是最可靠的“定心丸”,良好的法治化营商环境是民营经济发展的优质土壤。近年来,我国通过颁布实施《民法典》,修改《反垄断法》,逐步形成以《优化营商环境条例》为主干、各类政策文件为补充、地方条例为支干的保障民营经济的法治体系,成果斐然。
当前,我国民营经济进入高质量发展时期,民营经济法治化保障也进入了“攻坚克难”阶段。
一是营商环境优化进入“深水区”,加强系统协同、消除隐性制度性成本迫在眉睫。
以商事登记为例,作为现代社会经济活动中的基础性制度,作为企业市场准入的关键环节,商事登记的便捷化有助于降低民营经济准入成本,提振市场主体发展信心,优化营商环境,提升国际竞争力。2022年3月,《市场主体登记管理条例》(下称《条例》)实施,一定程度上改善了我国商事登记立法不统一、效力不明确的问题,使商事登记制度更加适应市场主体的实践需求,对促进民营经济发展具有重大意义。但与此同时,我们也注意到,系统协同方面的不足,很大程度上影响了《条例》的实际效果。兹举两例说明。
问题1:不少登记机关对申请人提交的材料仍作实质审查,导致商事登记的便捷度提升有限。具体表现为登记机关审查、干预当事人提交的章程或合同内容。
例如,有的登记机关要求申请人原则上采用章程示范文本,或要求股权转让合同必须明定价款,或限制商业实践中常见的对价变通支付方式(不少企业为此被迫起草两份章程或合同,一份用于登记备案,另一份才是当事人的真实意思表示,导致了大量的“阴阳合同”),有的登记机关甚至还审查相应资金的来源。
该现象成因有二。首先是对商事登记的法律性质认识仍有偏差。根据《市场主体登记管理条例》第17条、第19条的规定,商事登记的性质应当属于行政确认,即登记机关仅对申请材料进行形式审查,符合形式要件的申请应一律予以确认登记,登记机关对材料真实性、合法性和有效性并不负责(应对此负责的,仅限申请人自己)。但一些地方市场监管部门仍认为商事登记的性质为行政许可,要求工作人员审慎审核申请材料,并对其真实性负责,这实质上是要求登记机关尽实质审查义务。
但更为主要的原因在于商事登记和其他领域(如行政审判实践、考核制度、税务系统等)系统协调方面的不足:
比如,登记机关之所以对章程、合同内容等进行实质审查,是因为行政审判中,法院未正确区分适用登记的“撤销”和“更正”。根据《行政诉讼法》相关规定,具体行政行为的撤销以违法性(包括未尽审查义务)为要件。商事登记作为一种行政确认,登记机关无须对签名或材料的真实性负责;即使申请人提供虚假材料或冒名登记,只要申请材料符合形式要件,且不存在明显可见的虚假迹象,登记行为即符合法律要求、无违法性,不存在撤销事由。受害人应通过民事诉讼确认自己为真正权利人,或以其他方式证明存在材料存在虚假情事,向登记机关主张“更正”登记,本不涉及“撤销”。但行政诉讼审判实践中,一旦认定申请材料虚假,无论登记机关是否尽到形式审查义务,法院一般都判决撤销登记行为。这就意味着登记机关即使尽到形式审查义务,法院仍认定登记行为违法、登记机关仍需对申请材料的真实性负责,这与《条例》的规定直接冲突,变相“倒逼”登记机关进行实质审查。更重要的是,登记行为一旦被法院撤销,即计入登记机关的败诉率,工作人员考评受到不利影响,甚至可能受到处罚,这就导致实际操作中,登记机关及其工作人员更倾向于作实质审查,以避免可能的追责。
因此,要解决登记部门违反法律规定进行实质审查,妨碍商事交易便捷的问题,应作如下改进:(1)行政审判机关应正确理解适用商事登记撤销的法定要件,严格区分登记的“撤销”和“更正”;在材料虚假但登记部门尽到审查义务的情形,即使行政审判机关仍坚持“撤销”登记,判决中应明确登记部门的行为没有违法性与过错,该“撤销”判决不应计入登记部门的败诉率。(2)登记机关内部应建立“尽职免责”的考核制度,对已履行法定职责的工作人员,无论登记最终被撤销还是更正,均不予处罚。
问题2:商事登记公示信息项目设置不完整,代表权限制等重要交易信息查询成本过高,影响交易便捷、安全
按《公司法》第16、37、46条规定,公司在对外提供担保等情形,法定代表人的代表权可能受到限制(例如就某些行为需经股东会抑或董事会决议,方有代表权),而是否受到限制,需查看公司章程。按照《民法典》等法律、司法解释规定,一个合同虽由法定代表人签署,但若其代表权受限,合同效力就可能受影响。而登记实践中,公司章程属于内档,普通交易主体无权查询,只有公检法或律师才有权查询。这就导致商事主体在与他方签订合同前,须先委托律师查询公司章程,否则将承担合同不生效的风险,徒增交易成本。为解决这一系统协同问题,可以参考境外先进经验,将代表权的授予、消灭及限制等直接影响相对人交易决定的信息,均作为法定登记事项,纳入企业公示信息,允许任何交易主体直接查询。
二是进一步明确涉刑不立案、涉刑移送的具体标准,规范民刑交叉案件的处理,及时维护涉诉民企合法权益。所谓涉刑不立案、涉刑移送,是指民商事诉讼一旦可能涉及刑事犯罪,法院就应裁定不予受理、中止审理或驳回起诉,并移送公安、检察机关或法院刑事审判部门。一旦民商事纠纷被移送刑事处理,民营企业诉讼维权就变得遥遥无期,无法及时解决纠纷、回收资金,最终无法专心投入生产经营,甚至因此被拖垮、倒闭;有时,即使刑事案件最终认定不构成犯罪,但转回民事程序时,相对方可能已转移财产,造成“执行难”等问题。
正因如此,涉刑不立案、涉刑移送本应严格限制适用,但实践中却存在如下问题:① 就涉刑移送,各地法院甚至同一法院不同法官所采标准、尺度不一,形成大量“同案不同判”现象。② 涉刑不立案、涉刑移送在某些方面虽有相对具体标准,但实践中并未得到充分执行,不少法官随意扩大涉刑移送范围。比如根据《全国法院民商事审判工作会议纪要》(《九民纪要》) 的规定,因涉刑而不予受理的民商事案件,仅限于“同一主体”(受害人为原告、犯罪嫌疑人或被告人为被告)且须基于“同一事实”,但实践中,众多涉刑不立案、涉刑移送案件并未遵循“同一主体”要件。
上述现象的原因主要在于以下方面:
一是涉刑不立案、涉刑移送的标准不统一、不具体。涉刑不立案、涉刑移送的主要法律依据是《民事诉讼法》第153条第1款第5项,但其并未规定具体的适用标准,“两高一部”虽制定了多部司法解释,但就移送刑事问题有时采用“同一法律关系”标准,有时采用“同一事实”标准,既不统一,也不具体,实践中,即使同一法院的法官,对其具体理解与适用也往往各不相同,造成“同案不同判”现象。
二是部分法官利用这一制度推诿案件、规避审限、逃避责任(由此还伴生一定的廉政风险)。
三是相对方常会借此“钻空子”,在民营企业提起民商事诉讼时,向公安机关刑事报案,故意制造纠纷可能涉及刑事犯罪的假象,为民营企业维权制造障碍。
因此,针对民商事纠纷涉刑不立案、涉刑移送,应制订统一、明确具体的标准,并以类案为基础,逐步建立更有针对性的审判指引,指导法院审判,维护民营企业的预期与合法权益。
三是进一步严格落实立案登记制改革成果,取消或优化结案率考核指标,保障民营企业诉讼权利。立案是以诉讼方式解决纠纷、依法保护民营企业权益的前提。无法立案,司法保护民营经济也就无从谈起。2015年起的立案登记制改革,降低了起诉门槛,一定程度上保障了民营企业的诉权。但从部分省市的情况来看,立案难问题并未从根本上得到解决。
实践中,立案难现象主要表现如下:一是随意增设立案门槛(立案法定要件,详见《民事诉讼法》第122条)。例如,将正确的案由作为立案条件;到现场立案时,要求先走线上立案程序;线上立案时,回复立案不通过,要求到现场立案;以方便诉讼及后期执行为由,将案件推至其他法院。二是随意限制管辖。比如,在就合同纠纷网上立案时,某地法院要求只能由被告住所地管辖,而不能由合同履行地法院管辖;有的法院将“住所地”限缩为“注册地”,排除法律明定的“实际经营地”;有的法院不认可当事人约定的管辖条款效力。三是拖延立案。常见的方式如:① 在立案程序前强制诉前调解,即便当事人或代理人明确提出不接受诉前调解,法院依然继续进入诉前调解程序;而进入诉前调解阶段后,实际并无调解员联系双方当事人,“调解”时间又较长(通常为1-3个月,有的甚至长达6个月到1年以上),所谓诉前调解实系拖延立案。② 立案审核周期超出法律规定期限(7天);或口头通知立案,但延期提供案号。③ 以各种理由要求重新提交立案申请等。比如线上立案时,以线上立案文件打不开、起诉状不能手写、需要补充材料、工作人员下沉社区、超审核周期、30天内取消预约次数过多等为由,要求重新提交立案申请。 ④ 在二审阶段,由于《民事诉讼法》未规定二审的立案期限,拖延立案现象尤为严重,等待立案时间甚至可能超过6个月(二审的审限仅为3个月)。四是限制立案办理时间。比如年底不立案,从每年10月底起,法院常会以种种理由明示和暗示推诿,劝当事人明年再立案。又如某地法院周五下午不立案。五是为上诉申辩制造障碍。比如不同意立案,却拒绝出具不予立案书面文件;只回复不通过立案,却不给出具体理由。
立案难现象的主要原因之一,在于法院追求高结案率。结案率是办结案件数和立案案件数量之比,既是上级法院考核下级法院的指标,也是各级法院考核一线法官的指标,根据不同的考核周期,不仅有年结案率,还有季度结案率、月结案率。面对各种层级和周期的结案率考核,一线法官长期处于身心压力过大的状态,既不利于案件审判质量,也诱使法院采取多种方法拒绝受理案件,比如上述年底不立案“怪相”,即因年底新立案件当年无法审结,难免影响年度结案率。由于各界反映较为强烈,2014年,最高法院曾公开表示取消对结案率等不合理指标进行考核排名,但实际上直至今日,结案率“作为统计分析的参考性指标,作为分析审判运行态势的数据参考”仍要求逐级上报,并作排名。
因此,为维护司法改革“立案登记制”的成果,建议最高人民法院取消要求各级法院报送结案率数据的做法,依法仅统计并上报审限内结案率,或至少将指标与报送周期合理化。
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