二、为什么说本轮的一揽子增量政策并非是简单的刺激？

在讨论具体措施前，首先我们需要明确一个基本概念，就是本次将会陆续推出的一揽子增量政策，并非是单纯的经济刺激计划，也并非是回归老路的大拆大建，而是在高质量发展的主轴上，围绕调结构、推转型、促改革、惠民生等议题所进行的一揽子投资支持，如果与2008年四万亿投资计划进行对比，能看得更为清晰。

左列百分比为占4万亿投资的比重。可以发现虽然政策仍在陆续推出、且有待细化，但一揽子增量政策的布局更为细致和全面。资料来源：央行、发改委、财政部。图表来源：作者自制。

基建投资依然会是一揽子增量政策的重心之一，但是内涵已较2008年有了鲜明迭代。如果说2008年是围绕铁水公空电和保障房搭建经络，那么2024年则是更关注围绕两重两新和新型城镇化修内功。

“两重”就是指国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，“两新”则是大规模设备更新和消费品以旧换新。二者指向非常明确，相关投资是为新动能奠基筑巢，并非是粗放式挖路修桥、大拆大建。且充分利用国家信用，通过数十年期限去收回成本，更为稳健。今年用于“两重”建设和“两新”工作的超长期特别国债已达万亿之巨，后续预计仍将加码，并以此为基础，撬动更多地方和民间资源，放大新基建规模。

在续建的基础设施方面，也较以往更重视内在实质，越来越多向着以往看不见的方向发力，这也恰恰是以人为本的新型城镇化建设所应有之义。包括农业转移人口市民化、高标准农田建设、地下管网建设、城市更新等领域未来仍将进一步加大投入，老旧居住区宜居改造、城中村综合改造、城市交通设施安全改造等工程建设方兴未艾。仅以需要改造的城市燃气、供排水、供热等各类管网，发改委已经宣布在未来五年总量将近60万公里，投资总需求约4万亿。

今年上半年的一组数据也证明，即使在经过本世纪最初二十年大规模基建开发以后，我们围绕国家战略、新动能培育和惠及民生等方向的基建仍有余量。在国办“47号文”已经明确对于中西部12个重点省份的政府投资项目，除重大投资项目和民生保障工程外，不经报批不得新建。可即使在这样的要求下，相关省份的基建建设总体上仍有较大幅度的增长。

“47号文”重点省份在2024年上半年投资和基建增速。数据来源：各省份统计局，图表来源：作者自制。

债务压力重、经济发展偏后的省份尚有如此空间，已经被明确要“勇挑大梁”且专债额度还将进一步倾斜的经济大省，其投资空间更是可想而知。

如上文所述，这些项目虽然仍属于基础设施建设与相关配套投资，但是与过往基建相比已经形成了两种不同导向。之前是配套基建带动土地和住房增值，不断滚动循环。而如今则是要带活产业和民生，从而激发出生产生活中的内需。而这也正是发展理念与经济模式的调整。

也只有在新动能不断形成规模效应的今天，才可能去推动这样的调整。

也正因如此，可以预测与2008年以大基建为主轴的四万亿计划相比（甚至教文卫事业合计不到4%），一揽子增量计划对于民生投入的力度将更大。目前已经明确的政策包括对重点群体的持续帮扶和补助；以10万亿转移支付打底、支出占地方可用财力一半以上的基层 “三保”（保基本民生、保工资、保运转）；以及明确要稳步提高的社会保障水平。

以就业为例，一揽子增量措施的意义就在于推动新产业的形成，由此为新职业、新岗位的涌现提供方向性指引。在已经披露测算的领域内，新技术方向上的无人机操控员、新能源维修和研发等方向，每个都有上百万的人才缺口。在传统领域的迭代上，仅与老龄化配套的家政服务人员缺口就达到2,000万之巨，高质量、高水平的家政服务人员极度短缺。在新技术、新动能、新经济不断发展的时点，我们的就业市场一样需要转型，而增量措施无疑是加速推动的引擎。

当前困扰就业的一大问题就是技术革命对就业人口产生挤出效应后，本该作为“蓄水池”的第三产业，却因为多重因素迟迟没有提升。而增量措施所涉及的领域，已经在为此规划新的方向。数据来源：国家统计局、CRIC，图表来源：作者自制。

而为了增加上述就业，发挥职业教育、增强技能培训，又为政策场景提供了相应的延展空间。正如发改委所回应的那样，需要统筹多渠道资源加大对技能培训基础设施的建设投入力度，指导地方建好用好公共实训基地、产教融合实训基地等平台载体，精准对接企业用工需求，为广大劳动者开展订单式、定向式及项目制培训，这其中同样也有增量措施发挥的空间。

环环相扣、逐条发力，一揽子增量政策的纵深感可见一斑。

也正因此，我们可以明白为什么这次会强调在地方化债与支持大行扩充一级资本金上发力，甚至冠以“近年来力度最大”的宣示。这并非是单纯地为地方和银行 “减包袱”，而是要让他们在腾出空间以后，转而以更大力度去支持实体经济发展和推动民生保障。这是在“换包袱”，最终是要和增量政策形成合力的。

由此也不难看出，与过往刺激政策是将已有模式挖掘到极致所不同，本次一揽子增量政策是在服务于经济发展模式的转变，从“挖土机”变成了“开路机”，从“大水漫灌”变成了“铺渠灌溉”。

正如党中央和总书记所反复指出的那样，在新形势下发展不能穿新鞋走老路，而是必须完整、准确、全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，推动高质量发展。

而这，也正是中国经济破茧时刻的转折点。