【12月11日上午，原国土部高级研究员、中国土地学会副会长黄小虎为清华学子就“我国城市住房制度改革”这一主题做了讲座。黄小虎在讲座中指出，上个世纪90年代曾发展良好的“住宅合作经济”在98年房改后偃旗息鼓，当前应重启“住宅合作经济”的改革思路，从而跳出“房价越调越高”的困境。本文为该讲座内容摘要，观察者网已获微信公众号“实验主义治理”授权转载。】

黄小虎（资料图）

精彩观点

对房价长期走势起决定作用的因素，是相关的制度建设和改革。其中，第一位的是住房制度，其次是土地制度、财税制度、投融资制度、户籍制度等等。

详述：大约从2003年开始，我国政府几乎每年都要出台城市房价的调控措施。但房价仍然在调控中一路高歌猛进，已经成为严重的民生问题和社会问题。对于房价的影响因素，存在许多不同说法。城市人口变化引起的需求变化、土地供应量、货币供应量、银行信贷政策（如首付比例、利率、限贷）、行业管理政策（如限购、限价、限面积、限身份）等等。

以上这些，我认为基本都属于影响房价的短期因素。对房价长期走势起决定作用的因素，是相关的制度建设和改革。其中，第一位的是住房制度，其次是土地制度、财税制度、投融资制度、户籍制度等等。多年来政府的调控，主要围绕短期因素展开，调控的效果不佳，房价甚至越调越高。其原因就在于，没有针对制度建设的缺失，深化改革。

一、我国住房制度改革历史回顾

（1）80年代初的改革共识

历史背景：

上个世纪七十年代末，邓小平首先提出了住房制度改革的问题，要大力发展建筑业，要“民建公住”。到八十年代，为了落实邓小平的改革思路，国务院就成立了住房改革领导小组，办公室就设在建设部。成立后，组织各个地方，围绕住房制度改革开展调研、试点、探讨改革思路，研究制定改革方案。那时候，我（黄小虎）在《红旗》杂志经济部工作，因为工作原因，参与了不少住房改革领导小组的活动，因此虽然不是改革的核心人物，但从外围上也参与了当时的讨论，所以对情况有所了解。

改革思路：“存量住房”方面要“租售并举、提租促售、以售带租、小步快走”；新建住房方面要“政府建房、合作社建房、私人建房和开发商建房并举”。

详述：

存量住房方面：当时存量住房（以公房为主，公家盖房给职工住）主要出租给个人居住，由于租金太低导致人们没有买房动力。因而改革要提高租金，当达到租售平衡点时，人们很自然考虑要买房；公房卖给私人后又可以进一步发展租赁市场。但当时的情况是，大家收入很低，即使把房子提到成本价也买不起。因此只能逐步提高工资，然后提高房价，到租售平衡点时，房子就能卖出去了。

新建住房方面：政府建房主要解决最低收入人群的住房保障；住宅合作社作为非盈利经济组织，是普通工薪阶层合作互助解决居住需求的重要渠道；私人建房，主要是小城镇居民用于自住；开发商建房，对应的是高收入人群或富人阶层的居住需求和投资、投机需求。

改革实践：

按照这个改革思路，当时的建设部进行了积极探索。烟台（时任书记是俞正声）、蚌埠、唐山等地开展了改革试点并取得了成功经验。

在全国范围内探索建立发展住宅合作经济。90年代初，全国已形成五千多个住宅合作社，还成立了全国性的住宅合作社协会，颁布了住宅合作社规章。住建部发布了《住宅合作社管理办法（暂行）》，同时还召开了两次专门的全国住宅合作社会议。在这样的背景下，住宅合作社的发展势头开始起来了。

精彩语录：

任志强说“我只为富人建房”。我认为他说的没有问题。事实上，我们把开发商的定位定错了，开发商为普通人盖房才导致了当前问题。

任志强因常发表“惊人”语录，外号“任大炮”（资料图）

（2）1998年房改后偏离80年代初的改革共识

主要观点：1998年以后全面推行房改，却偏离了多年来形成的改革思路

改革思路：只售不租、住宅合作社经济偃旗息鼓、开发商建房成为唯一供应渠道。

详述：

只售不租政策推出以后，误导了人们的住房消费观念，认为一定要买房而不是租房。但当时为什么要推出这个政策呢？这和当时的中央财政困难有关。按照计划经济时期，财政要给各个单位拨付基建费，但放权让利后中央财政负担太重，因此“只售不租”是政府甩包袱的心理表现，之后财政就不用拨付基建费了。但事实上，这也没有给财政减少多少负担。因为当时工资很低，即使是按成本价，职工也买不起。所以后来财政还是补贴了资金为职工买房。我记得我当时买房时，付了5万首付，公积金贷款贷了15万/20年。当时这套房总价是20万，现在市值七八百万。买完房后我就没钱装修了，所以就跟我弟弟借了8万块钱才把房子装修出来。

政府从1998年开始不再建房。曾经是欣欣向荣的住宅合作社经济突然偃旗息鼓了，开发商成为了住房市场的唯一供应者。需要指出的是，开发商的这种自然垄断地位是制度安排的结果，而非市场竞争的结果。开发商本质就是一个中介，房子既不是其盖的、也不是其设计的、更不是其管理、维修，其仅仅只提供中介服务。因而将房地产开发商划为第三产业是有道理的。

（3）2007年后的变化

主要观点：2007年以后的改革进一步强化了开发商的垄断地位。开发商的垄断地位是我们当前的土地制度缺陷导致的，可以说规则本身有问题，如果不改规则，一味的在“宽”或“严”上下功夫，无疑是缘木求鱼。

详述：

2007年以后，政府重新承担了廉租房的责任，以后又扩大为公共租赁房。但不管是廉租房还是公共租赁房都是资质管理，要限定收入水平的。很多普通收入水平没有资格享受廉租房，将其推向开发商只能使他们为房地产投机垫底。

土地制度方面，即使符合规划也不允许私人建房，城乡结合部不允许农民建房，不允许宅基地进入市场，由此强化了开发商的垄断地位。

政府运营土地导致政府过度依赖土地财政和土地金融，其基本手段就是政府卖地。西方政府从土地中获取收益的方式是对存量征税，但我们“卖地”的方式导致了政府不断向周边扩张。政府收入与卖地联系在一起，地价高也就随之抬高房价。地方政府就处于两难境地，这便是我们土地制度所导致的无解死题。

“宽”或“严”的政策调整一定是不能持续的。