中国在1992年以来先后在国企、金融监管、市场监管、能源改革、民生保障、环境保护等各领域，达成了一系列重大的改革成果，推动了经济社会持续发展。2009年中国的“新医改”是一个典型的决策现象，曾经先后有20多个中央部门、30多个省市自治区、十几家国内外政策智库参与这项重大决策。

同世界上任何国家一样，不同决策主体之间、利益相关方之间存在着不同程度的价值、认识、职能甚至利益方面的差异，政策制定的过程免不了各种矛盾、冲突，但是在中央政府的统筹协调下，最终都有能力调和各种观点和方案，最大程度形成一个代表人民整体利益和国家全局要求的政策方案。

在一个高度分权的体系中如何能够有效“合成”呢？类似的研究没有看到中国在顶层设计中有一种驾驭政策体系使其“有机合成”的能力。这种驾驭能力部分源自于必要的权力集中，这是发挥“全国一盘棋”的重要因素，例如20世纪90年代的国有企业改革、行政体制改革以及2002年以后的社会保障领域的改革等，是在中国的中央集权尤其是中央财税汲取能力达到一定程度后完成的。

然而，我们不能忽略这些重大改革背后更加重要的因素，这就是中国的制度为政策体系等方面提供了一个比较包容的交流空间和试错空间。

这里所说的包容的交流空间和试错空间，并不仅仅指中国广泛存在的政策试点和实验模式，这是以一种不预设结论和结果的方式推行政策，通过地方试点或实验结果“自然合成”的形式获取可行政策方案。这既以较低的成本控制规避了可能的政策失误带来的整体性风险，也通过广泛的试点经验对勘，实现了政策选项的优化。

除了这种方式，中国政策体系中的包容空间还体现在中国政治体制内部拥有极强的包容性。在党与国家机器之间、中央与地方之间、条与块之间，是一种既清晰分工又彼此密切合作、还能够形成一定制约的关系。在尊重民主的基础上形成集中，在集中领导下贯彻民主，才能有效实现上下联动、协同配合。如果权力过于分散或过于集中，都不能实现良好的有机合成。

前面提到的一些关于中国政治体制的研究，过度关注地方和部门的交锋，夸大了中国决策过程中的权力斗争和相互扯皮，却忽略了不同部门在交锋的过程中，也讲清了问题，揭示了各方立场，明确了各方权责。这其实有利于形成更大更稳固的共识，由此使得大目标得以在交锋与协商中逐步推进，这就是中国“大一统”的密码，也是中国条块体制的密码。

凭借这些优势，中国的体制既有“化整为零”的精神，又有“化零为整”的能力。所谓“化整为零”，就是做了决定要相信各个方面，放手因地制宜去办。1953年，毛泽东同志领导一个委员会在杭州起草《中华人民共和国宪法》，当时有人作了一首八行押韵诗，归纳了宪法中规定的我国政治制度的功能，这就是著名的“大权独揽，小权分散；党委决定，各方去办”。

中华人民共和国宪法起草委员会（资料图）

所谓“化零为整”，说的是权力从哪里来的问题，不是凭空产生，更不是源自规范性原则，而是建立在现实中分散的权力基础之上的，重大决策要尊重各方面意见，尤其需要包容执行层的意见。这样在政策实施中，才能把零散的力量集中为一个整体，形成治国理政的强大合力。

“两个谬误”的根本就是责任体系的扭曲。如果一个体制只管各顾各的，上层只顾提要求、定标准，而不管中下层是否具备落实的条件，就会出问题。反过来，如果执行者被迫夹在上下两难的尴尬境地中，同样难免出现一系列谬误。历史上著名的“东南互保”事件是最极端的“合成谬误”的负面案例，伤害的不仅地方，还有中央权威。

中国的国家体系得以健康发展，根本上就是要能够在巩固中央权威的前提下，形成一种最广泛的激励机制，确保各方面真正实事求是、真正积极落实责任。

当前阶段，避免“两个谬误”首先要明确“摸着石头过河”的方法论没有过时，各种改革要坚持顶层设计和基层探索相统一，要允许试错空间，也要允许各中形式的丰富协商、协调和体制内广泛的协议。作为决策层，要破除机械的管理主义思维，破除权力中心论，构建“收放自如、进退裕如”的国家治理体系。

避免“两个谬误”还要注意辩证看待价值中心论。改革时代许多事情由部门和地方来决定，后者按照实际情况或先例来决定政策，实际上就是坚持实事求是的原则，使得市场社会主体对政策发展有预判和预期。如果盲目将立场和原则悬浮于现实条件之上，就会带来市场预期不稳的问题，所有人都会束缚住手脚，做机械处置，结果难免酿成两个“谬误”。

最后，从各级干部的角度来看，在观念和行为上也要跟上形势。新阶段我国发展的形势和任务决定了改革需要多要素联动，“法与时转则治，治与世宜则有功”，各级干部要适应从“摸着石头过河”到“系统整体设计推动”改革的重大转变，以更为主动的精神，在谋划政策、设计政策和推行政策中，善于左顾右盼、上下衔接、内外融通、与时俱进，不断提高责任落实能力和治理能力。

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