今年以来，一些地方通过发行地方政府专项债券，来为方舱医院或疫情防控隔离点相关项目（下称“方舱隔离点专项债项目”）融资，引起了市场关注。

第一财经记者梳理了50多份基层政府方舱隔离点专项债项目的实施方案或收益与融资自求平衡专项评价报告，这些报告由地方政府聘请的第三方机构撰写，多数是会计事务所。报告显示，多数项目发债规模小于1亿元，最高为4.4亿元。

根据专项债要求，发行方舱隔离点专项债项目的收益，必须能够覆盖偿债本息。从报告来看，方舱医院、隔离点的收益多数来自于非疫情期间的租赁收入等。因此，对一年疫情和非疫情时间判断，成为是否能取得收益，以及收益能否覆盖偿债本息的关键，而这也是最大的难点。

1、方舱隔离项目是否可发专项债？

今年以来，至少有百来个市县（区）成功发行了方舱隔离点项目专项债，这一实践说明一些地方政府和投资者认可方舱隔离项目可发专项债。

当然，相比于今年超4万亿元新增专项债额度而言，目前方舱或隔离项目专项债规模相对较小。从第一财经记者梳理的50多份基层政府方舱隔离点专项债项目筹资规模来看，多数项目发债规模小于1亿元，最高为4.4亿元。

因此，从全国发债规模和发债地方主体来看，方舱隔离点专项债仍属于少数地方的探索。多数地方则直接通过财政资金来解决方舱隔离点建设项目。

部分成功发行方舱隔离点专项债的地方，通过具体项目的实施方案或收益与融资自求平衡专项评价报告，回应了为何发行方舱隔离项目专项债可行且必要。

比如，根据今年10月东部某市某区方舱隔离点建设专项债项目实施方案，在谈及项目实施的必要性时，称方舱隔离点优势是面积大、收治患者多，比居家隔离更安全，是防止新冠病毒扩散的有效管控举措。而且项目建设可以大大加快医护人员工作效率，节省医疗资源，也是当前城市疫情防控必要举措。由于方舱隔离点项目建设是为了保护全地区身体健康，为其提供良好的治疗，因此属于公益性项目。

目前专项债重点投向交通、市政和产业园区基础设施、能源、社会事业等领域。从目前50多个地方方舱隔离专项债项目来看，多数都是纳入市政和产业园区基础设施项目中，当然也有的归入作为社会事业中的医疗卫生领域。

一位资深地方债专家告诉第一财经，专项债发行核心要求是公益性项目具有一定收益，能够通过项目对应的政府性基金或专项收入来还本付息，因此发行方舱隔离点专项债项目的收益，必须能够覆盖偿债本息。对于没有收益的方舱隔离点专项债项目而言，不适合发行专项债。

目前已经成功发行的方舱隔离点专项债项目，均称有收益，且按照测算能够覆盖融资本息，达到专项债发行条件。

这些方舱隔离点专项债项目，收益来自何处？

从50多份地方政府方舱隔离专项债项目文件来看，每个具体项目收益各有不同，但一般来说，疫情期间方舱医院、隔离点基本没有收入来源（除了部分地方将隔离人群的餐饮费计算在内），收益多数来自于非疫情期间的租赁收入等。

不少地方在报告中提出，将方舱医院、隔离点等租给医院运营，医院按年上缴固定租金，而医院收入来自诊疗费、住院费等。有的地方提出将方舱医院、隔离点在非疫情期间，当作宾馆、办公楼、商店门面、仓库等对外出租取得收入。有的提出租给养老机构、高校（作研学基地）取得收入。有的地方提出将项目作为国际博览中心出租取得收入等。不少地方还提出可将医疗设备出租取得收入，并出租停车位取得停车费等。

2、客观测算收益成难点

尽管上述地方方舱隔离点专项债报告收入具体来源不一，但取得收入主要来自非疫情期间的租赁等收入。因此对一年疫情和非疫情时间判断，成为是否能取得收益的关键，而这也是最大的难点。

目前部分成功发债的地方出具的项目收益与融资平衡专项报告中，明确提到今后疫情和非疫情时间判断，有的预测较为模糊，有的则比较明确。

比如，某市方舱医院建设专项债项目，通过专项债筹资总计2.74亿元，收入来自非疫情期间项目运营收入，这包括设备租赁、会务培训综合服务收入、仓库租赁收入等。在某会计事务所测算该项目收益中，假设债券期间15年内，按照实际约3年为防疫占用，另外12年则有作为收益项目使用，拥有上述运营收入。

某区大型隔离场所专项债项目文件显示，该项目收入来自当地医院运营收入，即非疫情期间作为分诊病房取得的病房收入。其中会计事务所预测，项目建成后床位使用率前两年分别60%和70%测算收入，此后都按照80%测算收入，预留20%为疫情防控床位。

当然也有少数会计事务所出具的方舱隔离点专项债报告中，简单预测了疫情具体时间。

比如某市方舱隔离点项目收入来自非疫情期间的场地（养老）租赁费、停车收入和疫情期间的配餐收入。某会计事务所在测算该项目运营期各年收入时称，假设按照全年360天测算，本年度往后5年内有疫情期，其中疫情期间140天，非疫情期间220天，第六年开始不考虑疫情期，全为非疫情期间。

另一位长期关注地方债的专家告诉第一财经，任何测算要有相应的依据。比如上述直接预测五年内每年有140天疫情，显然依据不充分，没有科学客观依据来支撑。

从会计事务所等出具的上述50多份方舱隔离点专项债项目收益与融资平衡专项报告中，基本在文前强调了，由于预期事项通常并非如预期那样发生，并且变动可能重大，实际结果可能与预测性财务信息存在差距。

不少地方报告都按照调低预期收入和调增成本来进行压力测试，当然最终结果是项目收益可以覆盖成本，可以发行专项债。

衡量专项债风险，一个重要指标是看专项债项目收益覆盖项目融资本息总额倍数，这也被称为偿债备付率，超过1倍说明收益能否覆盖本息，倍数越高，说明项目收益越高，偿债风险越低。

从上述50多个地方专项债报告中可以看出，多数地方偿债备付率在1.2~1.4之间，最高的不超过2.5倍。不少地方要求专项债发行的偿债备付率要超过1.2倍。

由于疫情等不可控风险，为了防范风险，一些地方也在专项债报告中明确当地政府会提供额外资金支持，确保项目顺利实施。

比如某县集中隔离医学观察场所专项债项目，发债6700万元，项目收入来自租赁收入。该项目收益与融资自求平衡专项评价报告称，若某一年度内，上述假设条件未能满足，导致相关收益不能按进度足额到位，出现债务还本付息资金短缺，项目单位和县财政拟通过提供财政补助、发行短期周转专项债券等方式进行弥补，确保项目顺利实施。

一位从事专项债咨询人士对第一财经坦言，今年受疫情等冲击，基层财政收支矛盾大，而前期方舱、隔离点等项目又必须要干，在隐性债务严格监管下，一些财政资金紧张的地方会通过发行专项债来为方舱、隔离点项目筹资，来完成防疫任务。

当然，当前疫情形势变化较快，专家建言地方要根据最新形势，科学合理地安排方舱医院、隔离点项目建设。对于使用专项债筹资的方舱医院、隔离点项目，要严格审核，加强监管，真正做到收益能够覆盖借债本息，并建立政府偿债备付金制度等，防范潜在兑付风险。

对于个别未开工项目，专家也建议，必要时可以依法通过专项债项目资金用途调整，将资金用于其他重大项目建设中。

（作者：陈益刊）