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陈瑞燕:地产商退出旧改项目的背后——评广州旧改
最后更新: 2022-05-11 07:39:42二、旧改、土地政治及其现实危机
2018年广东全省加快推进“三旧”改造工作,粤国土资规字〔2018〕3号文发布之后,一大批旧改项目纷纷上马,其中广州市黄埔区成为旧改的急先锋。2020年6月,黄埔区提出力争到2022年底完成66个重点旧村改造项目的签约拆迁,喊出先拆后建、以拆促建、拆建并举等口号。
以市场开发模式推进旧改可以零成本实现城市更新,因而政府的积极性很高;而地产商为何一开始也对旧改项目趋之若鹜?其中利益空间在哪儿?
旧改本质是一个土地政治问题,核心是土地增值利益分配方式的变化。
城中村位于城市中心,且其所占用土地为建设用地,若按周围商品房价格计算,城中村若能拆迁重建,土地价值将飞涨。而城中村拆迁改造推进集约用地之后,会在原有用地基础上出现增容部分,利用增容土地开发建设商品房便是地产商参与旧改的核心利益所在。
假设一个村庄旧改的用地总面积为1000亩,其中400亩用于建造农民的安置房,而剩下的600亩地,开发商可以自主决定土地的开发使用,比如盖商品房出售。大多被纳入旧改的城中村都处于城市非常优越的地段,其拆迁重建后的土地价值非常有利可图。这是地产商愿意参与旧改项目的前提。
旧改宣传册
但地产商想要参与不代表就能够参与,《土地管理法》规定,土地一级市场的开发权归国家所有,由地方政府代为执行,并规定土地出让必须通过招拍挂的方式。
“农民房地—政府征拆—土地标价出让—地产商竞标”是地产商拿地开发经营的常规模式,这是建设用地的常规供应方式。在此模式之下,政府主导土地增值收益的分配,政府通过征拆转卖土地获得土地出让收入,并将其用于城市的公共基础设施建设投资,这便是我们常说的“土地财政”。
然而,如前所述,大规模旧改推开,政府无力投资,于是广东政府便将旧改释放出的建设用地开发权作为置换,以协议出让的方式让渡给市场主体。根据粤国土资规字〔2018〕3号文件描述:
(十一)合理确定协议出让供地范围。涉及“三旧”改造的供地,属政府收购储备后再次供地的,必须以招标拍卖挂牌方式出让,其余可以协议方式出让……
(十二)明确旧村庄改造的供地方式……自行改造或者合作改造的,可以直接出让给农村集体经济组织或由其成立的全资子公司、农村集体经济组织与公开选择的市场主体成立的合作公司、或者农村集体经济组织与公开选择的合作主体约定作为开发建设单位的一方。
换言之,政府退出分享城中村改造的土地增值收益,地产商的拿地模式变为“农民房地——地产商竞标”。地产商只要和纳入旧村改造的农民集体谈判好回迁补偿协议以及签署合作协议,便可无偿获得城中村增容建设用地的使用权。
相对于越来越贵的招拍挂,旧改让开发商有机会以更小的资金去撬动市中心更便宜的土地。这便是地产商对旧改项目跃跃欲试乃至趋之若鹜的根本所在,旧改迅速成为各大房地产商的土地储备重点。
同时,土地利益博弈结构发生变化。
在政府征拆模式中,是农民—政府—企业三方主体之间的博弈,涉及两对博弈关系,一是征拆过程中农民和政府之间的利益博弈,二是土地出让过程中政府和开发商之间的利益博弈。
在市场开发模式下,政府退出土地利益的博弈,仅扮演农民集体和企业之间的牵线人以及提供交易平台,土地增值利益分配变为农民与企业两个主体之间的博弈。旧村拆迁和土地出让合并为一个过程,旧改项目的投标价格主要由农民集体和意向合作企业谈判决定,城中村改造由政府行为彻底地转变为市场行为。这便是旧改背后所蕴含的土地政治关系。
2018年之后,广州已有120个旧改项目成功引入合作企业(含意向),改造金额达6900亿,加上其他配套建设,体量超过万亿规模。
图片来源:自媒体“拆神”
从政策设计的角度,市场开发的旧改模式是城市更新的完美理想方案:地产商获得更低成本的拿地方式,农民在城中村改造中更具主动权甚至能分得更多的土地增值收益,而政府在不增加财政支出的情况下实现城市更新。
一种方案,让三方受益,真是三全其美之事!
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本文仅代表作者个人观点。
- 责任编辑: 李泠 
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