【文/观察者网专栏作者 保尔】

中国历史上的每一个朝代，都无法回避边疆问题。作为中国历史上的最后一个传统王朝，清王朝在处理边疆问题时，既有历代得失经验可资参考，又面临着许多前所未有的新问题，局面尤为复杂。清王朝治理边疆的得失，不仅在当时关系到王朝利益，还因为历史的延续性，直接影响到了今天的中国。

本文所讨论的问题，主要对应于乾隆朝及其之前的清代前期。在这段时期，清代的治边思想仍然是中国传统边疆思想的一部分，其中一个重要表现就是“内边”与“外边”之分。

近代以来，边疆的重点在于防范“外边”，即外来势力的入侵。而在传统时期，防范的重点常在于“内边”，即居住于边疆地区的少数民族。清前期边疆治理虽然卓有成效，但其归根结底是传统的重“内边”，也正是由于长期防内而不防外，在西方列强的冲击下，晚清疆域的辉煌很快消散，边疆政策近乎全面破产，直至丧权辱国、割地赔款。

毋容置疑的功业

在今天，主权国家之间有着明确的分界线，然而在古代，国界线的概念往往没有那么精确。澶渊之盟后，宋朝与辽朝划分疆界，是中国历史上比较罕见的国界区分。而在大多数朝代，特别是大一统王朝，国界线往往是一个动态概念。王朝的力量推进到哪里，国界线就在哪里，是动态且弹性的。

清朝入关后，基本继承了明朝的疆域，经过百年的征战与维护，到乾隆朝呈现出鼎盛之势。《清朝文献通考》记载当时的疆域“北自大青山左右为蒙古诸部，至喀尔喀地……西南自四川境外为云南及青海、西藏地……其在天山北路则有伊犁等地，天山南路则有喀什噶尔、和阗等地。”清朝在北方，特别是西北地区的疆域，可以比肩于历代之盛世，更超出于明朝。

在历史上，汉唐等王朝也曾将大漠南北纳入帝国版图，但往往顾此而失彼，全盛局面的维持往往非常短暂。对于遥远边疆地带的损失，中央朝廷有时并不在意。清朝起家于东北，定都北京，却能够长期重视西北边疆。从康熙中叶统一准格尔部开始，经过康熙、雍正、乾隆三朝的苦心经营，先后平准、平回，在乾隆中叶实现了疆域版图的最终底定，并在此后稳定维持了近百年之久。就此而言，清朝疆域之广阔、维持之长久，在中国历史上并不多见。

有一种论调，将清朝的一切历史经验都与满洲贵族挂钩，进而予以评判，这显然是很不客观的。在平定准格尔的战争中，清朝大军中既有满洲八旗，也有绿营汉军，还有相当数量的蒙古骑兵。比如在著名的昭莫多之战，孙思克统率的绿旗汉军就发挥了重要的作用。无论是在哪一个方向上，清朝疆域的扩展与巩固，都是多民族将士浴血奋战的结果。

清朝能够长期维持辽阔的疆域版图，关键因素之一是有效的镇戍。早在新疆初定之时，就有数千绿营汉军在乌鲁木齐附近屯垦。此后，清朝持续从甘肃、陕西等地招募百姓开垦屯田，成为稳定新疆的重要力量。为了加强伊犁地区防务，在中央的统一调派下，原属科尔沁蒙古的锡伯部众数千人，整体从东北迁移到了新疆，从此成为抵御外敌、建设边疆的重要力量。

虽然皇帝是满人，但清朝能够维持辽阔且稳定的疆域，却是各民族艰苦努力的结果，其中的功绩绝非一家一姓所能独揽。后人审视清朝的疆域，也绝无必要掺杂民族主义的因素。

木葡萄纹桦皮雍正帝御用弓，图自故宫博物院。

超越“羁縻”的政策

单纯就疆域面积而言，清朝虽然算得上幅员辽阔，但肯定不是中国历史上的极值。不过，如果考虑到国家对边疆的实际控制力，清朝在中国历史上却是首屈一指的。其中的直接原因，主要在于清朝治理边疆的政策，较之于前代有了明显的改变。

至少自秦汉以来，中央王朝治理边疆就以“羁縻”政策为主，特别是对于远离王朝核心区，且居民主要是少数民族的地区，中央对地方很少直接施加控制。比如明代在东北、西北以及西藏广泛设立羁縻都司卫所，授予边疆部族首领都督、都指挥、千户等官爵。

这些地域固然属于明朝的版图，但明朝中央对当地的事务极少发布指令，也不向这些地方摊派赋税、派驻官员，一些被羁縻的部族甚至长期与明朝为敌。在当时的环境下，羁縻政策有利于地方稳定，也能够加强边疆与中央的联系，具有积极意义。但是，羁縻始终只是中央政府对边疆部族的笼络，距离真正意义上，能够上传下达政令的有效治理，还有很大的距离。

清朝初年基本延续了明代的羁縻政策，只是将许多都司、卫所改换为其他名目。但自康熙年间开始，随着边疆问题的酝酿，当时的政治家和学者开始反思羁縻政策的弊病，并寻找新的政策方法。

从雍正四年起，主政云贵的鄂尔泰连续五次上疏，要求改变西南地区长久以来的羁縻政策，施行改土归流，彻底解决屡服屡叛的土司问题。鄂尔泰以明朝为例，指明了羁縻政策治标而不治本的弊病，由于中央无法有效统治地方，每隔若干年，必然会发生动乱。

经过反复讨论，满汉君臣共同决定标本兼治，不惜用一二十年的时间，也要一劳永逸解决土司问题。历史证明，改土归流之后，困扰历代王朝的大规模土司叛乱，再也没有发生，边疆治理之成效，由此可见。

较之于“新辟苗疆”，新疆距离中原更为遥远。自汉唐以来，中央王朝大多只向西域派遣少量高级官员，辅之以有限的军队，通过羁縻城邦、部落首领实现在地方的统治。乾隆年间彻底平定准部、回部之后，清朝并没有沿用羁縻之策，而是设立了伊犁将军，下设都统、参赞大臣、办事大臣、领队大臣，分驻于天山南北，管理各地的军政事务。

作为支撑，清朝在重要地区设立军府，设官驻军，直接统辖地方。军府之外，清朝又在新疆东部设立州县，在北部施行札萨克制度，在南疆施行伯克制度，总归于伊犁将军。通过更为细密的统治，朝廷虽远在万里之外，政令仍可顺畅下达到新疆的基层地方，有力的保证了边疆的稳定。