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徐程锦:什么是高水平开放?《外商投资法》正在努力
关键字: 外商投资法外资外商投资四是高水平开放。2018年中央经济工作会议提出,推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变。《外商投资法》至少在两个方面体现了制度型开放的理念。一是法律内容与国际规则接轨。如准入前国民待遇加负面清单管理制度、征收补偿、外汇转移等规定,在新一代双边投资协定范本中都能找到直接对应的条款。二是切实扩大外商投资市场准入。2018版外商投资准入负面清单中的特别管理措施已经降至48条,未来预计将进一步压缩。
事实上,我国目前遭遇的一些外方指责本身就与市场准入有密切关联。例如301调查中所谓强制技术转让问题,美国称中国政府实施强制技术转让的主要手段就是利用外商投资股比限制和行政许可审批程序,要求投资特定领域的外资必须与中国企业成立合资公司,实际是强迫外资将技术转让给合资公司。尽管我们认为美国的指责并无道理,但过多的外资市场准入限制确实容易授人以柄。随着中国不断扩大市场准入,此类指责将逐渐失去基础。
《外商投资法》要求政府采用新型管理手段
我国原来对外商投资实行审批管理是一种典型的事前监管手段,转为备案制管理后,就要求政府创新管理手段,向事中事后监管转变。从《外商投资法》投资管理一章中可以看出,政府对外商投资的管理手段包括负面清单管理,行业许可管理,组织形式和税收、会计、外汇管理,反垄断审查,信息报告,外资安全审查等。其中部分新型管理手段的实施必将带来国家治理能力现代化的结果。
一是信息报告制度。《外商投资法》仅规定国家建立外商投资信息报告制度,并未规定制度的详细内容。但通过2015年外国投资法草案第五章的内容可以推测外商投资信息报告制度的概貌,预计将包括首次投资报告、投资事项变更报告和年度投资报告,外商投资主管部门将对信息报告内容进行汇总分析,编制外商投资年度统计报告并对外发布。
值得注意的是,我国从1980年代就建立了外商投资统计制度,并一直延续至今,该制度也要求外商投资企业定期报送信息。但该制度与外商投资信息报告制度相比存在一个重大区别,即现行的外商投资统计制度的主要关注点是外资资金来源、实际到位情况、企业资产负债、经营收益等本质上属于财务信息的内容,关注范围相对较窄,还带有比较强的我国在改革开放初期资本短缺年代重点关注资金和收益情况的痕迹。
而外商投资信息报告制度则着眼于通过信息汇总和数据分析全面把握外商投资的总体情况和影响。例如,除资金和经营信息外,外商投资信息报告制度特别关注外商投资的实际控制人、投资行业、投资地域等信息,外商投资主管部门在年度统计报告中会重点分析外商投资的行业属性和社会影响,为相关政策制定提供依据。
美国管理外商投资的重要手段就是信息报告制度。该制度由美国商务部经济分析局(BEA)负责,分为新设投资报告(BE-13)、季度报告(BE-605)、年度报告(BE-15)和五年一度的基准报告(BE-12)。BEA对于报告数据的使用也重点关注外商投资企业在美国活动的总体情况,包括重点产业、就业和薪资、研发投入、劳动生产率、纳税、进出口情况等,从宏观上把握外商投资对美国经济的整体影响。与外商对美投资相对应,BEA还有一套美国对外投资的信息报告和统计制度,分析美国投资在东道国的活动和影响,并间接评估东道国的经济状况。
外商投资信息报告制度对政府的信息和数据搜集、统计、分析、利用能力提出了很高要求,但也能为政府的外商投资政策精准发力提供扎实的数据基础。《外商投资法》还规定,信息报告的内容和范围须遵循必要性原则,能通过部门信息共享获得的投资信息不得再要求报送。要落实这条规则,就必然要求政府各部门之间打破“数据孤岛”,实现政府数据的公开和共享,进一步推动我国政府的数字化转型,运用大数据提升政府治理能力。
外商投资信息报告制度要求政府数据公开共享(图片来源:视觉中国)
二是外资安全审查制度。外资安全审查并非《外商投资法》新设制度,2011年国务院办公厅就曾发布《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》,初步建立了针对外资并购案件的安全审查制度,2015年又在自贸试验区内将外资安全审查的范围扩大至新设投资。2015年的外国投资法草案中对于外资安全审查曾有详细规定。但结合当今国际新形势,《外商投资法》下的外资安全审查制度恐怕并不能沿用已有的制度设计,而必须突破创新。
- 原标题:《外商投资法》是实现国家治理体系和治理能力现代化的关键一步 本文仅代表作者个人观点。
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- 责任编辑:周雪莹
- 最后更新: 2019-03-16 14:04:03
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