第二步是前期研究，从2008年底到2009年底。由发改委牵头，进行了基础调查、信息收集、课题研究以及纳入规划重大项目的论证等前期工作。发改委提出了包含八个领域三十九个题目的“十二五”规划前期重大问题，向全社会进行公开招标。这是比较少见的，就是“十二五”要做哪些事情，八个领域三十九个课题我发包，大家竞争来拿包，最后形成一个350多万字的研究报告。这实际上就是世界上最大规模的公共政策“集体研究”、“密集研究”和“竞争研究”，国家“花钱”购买“公共决策知识”，因为请的很多人是外援，不一定是政府部门。与美国、印度的决策过程进行对比，中国在决策的前期运作过程中是非常开放的。

第三步，形成《基本思路》。国家发展和改革委员会根据前期研究成果，以及地方、部门的基本思路起草意见稿，在征求各方面（指各地区、各部门及专家）意见之后，向党中央、国务院汇报。中央政治局常委再详细讨论基本思路，达成政治共识，向各方通报，统一认识，进行政治动员。2010年2月初胡锦涛、温家宝、习近平、李克强四位中央政治局常委，在中央党校省部级主要领导干部落实科学发展观、加快经济发展方式转变专题研讨班上的讲话，为“十二五”规划的基本思路定调。

第四步，党中央起草《建议》。从2010年2月至2010年10月，这里也有八九个月的时间。首先要建立起草小组，总共有78名成员，温家宝担任组长。接着起草小组集中学习，这一年的4月份，起草小组分组到13个省区进行初步调研。这个过程中，决策者和决策机构都要参与进来，决策小组在几个月时间里反复修改稿，然后国家发改委起草一个纲要框架，这些工作都是同步进行的。

在这个过程中，各个决策部门都要进行调研，调研是走出去的重要组成部分，政治局九位常委和其它委员都分别到各地进行专题调研，围绕“十二五”规划，还召开过几次专门的会议，全国人大也参与过，14个全国人大常委会、78位专门委员会委员，展开了专门调研。

全国政协也为“十二五”进行调研，他们分为十个专题，二十九次调研，还开了专门的会议，我们在做医改的时候发现国务院参事室做的更具专业性一些。我们梳理了下，从2010年4月份到2010年10月份，在起草建议征求意见稿的过程中间，每一稿都要拿出去征求各个方面的意见，一共收集了2000多条意见，所以这个过程是一个参与者非常多、非常漫长的过程。

第五，审议、通过、公布党中央的《建议》。形成《建议》的讨论稿正式提交中共十七届五中全会。2010年10月正式召开中共十七届五中全会，国务院总理代表中央政治局作《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划建议的说明》，全会审议和通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，并正式对外公布。国务院在起草“十二五”纲要草案的过程中，要跟各地方、各行业协会进行沟通，听取他们的意见，同时进行不同规划之间的衔接和协调，这实际上就是一个磨合。

第六步，制定《纲要》（草案）。在党中央《建议》正式公布之后，国务院开始形成《纲要》（草案），与各地方、各部门、各行业协会进行信息沟通，直接听取意见，与此同时进行不同规划之间的衔接和协调（磨合）。

第七步，公众建言献策。建议拿出来以后要征求政府各部门和专业团体包括公众的意见。社会公众可以通过上网留言、发送手机短信，为“十二五”规划出谋划策，而且还委托群团组织和一些其它协会去征求对“十二五”规划的意见，还有开座谈会，请不同的人跟公众见面，这是当年的网站，大家点进去以后，都可以把自己的意见放进去。

第八步，国家规划专家委员会论证。2005年10月国务院明文规定实行编制规划的专家论证制度，正式成立国家规划专家委员会，进行详细讨论、专业咨询和专题论证，正式向国务院提交论证报告，并随同《纲要》（草案）一起报送全国人民代表大会，作为审议《纲要》（草案）的重要参考。

第九步，广泛争取内外部意见，李克强当时是国务院副总理，把中国分成两片，召开省区征求意见会。发改委也多次召开全国发展和改革工作会议暨“十三五”规划《纲要》（草案）座谈会。在上述基础上形成了纲要，然后提交政治局常委审定，最后交由人大会议室。

第十步，规划衔接（磨合）。全国性的“十二五”规划制定出来后，还有很多部委规划，要把部门规划进行衔接，跟总的规划进行衔接。还有地方性规划，每个省、每个市都有自己的“十二五”规划，也要进行规划衔接，这其中有大量的磨合工作。

最后一步，国务院审议通过的纲要提交到人大审议，在人大审议之后又会有修改意见。外面的人往往只会看到这一步，好像人大对“十二五”规划没有像西方议会那样唇枪舌剑的辩论，其实他们是没有看到前面的步骤，没有看到最过瘾的地方，只看到了台面上的东西。

所以从“十二五”规划来讲，我们对其制定过程总结了五点：

第一是深入调查研究、了解国情（走出去），这不是一般的工作人员调查研究，而是从参与研究的普通工作人员一直到政治局九大常委都要进行调研，提出意见。

第二广泛征求意见（请进入），可以是部门的，可以是地方的，可以是行业的，也可以是普通老百姓的，征求他们的意见，调查研究。

第三是咨询决策与科学决策（请进来）。中国还是比较开放的，当时医改整套方案出来之后，也开了中国医学会三堂会审，请了很多外国专家一起来会审。“十二五”也一样，有大量的外国专家提供意见，国内专家就不用说了。

第四，鼓励公众建言献策（放进来），我们把这个门打开，我们的草案出来之后，把它放到网上，大家提意见，整个过程就不细讲了。

第五，开放学习、开放研究。在这个过程中，十分注意吸收国际研究机构、世界知名学者的意见和建议，多次召开国际研讨会讨论“十二五”规划编制相关的问题，还与联合国儿童基金会、亚洲开发银行、世界银行驻中国代表处等机构开展国际合作。

四、谈一点医改

我觉得医改是最难的决策，不管在哪个国家都是非常难的事情，而且我到现在也没有看到任何一个国家的医疗体制是最好的。我生活过至少三个体制，美国式、香港（英国式）、中国式，还在其它国家接触过其医疗体制，我都可以看到很多问题，所以医改是非常难的事情。

对新医改的成效，我觉得可以分两方面看，一方面，它解决了一个关键问题，但没有解决所有问题。医疗体制改革主要是两大块，一块是钱从哪里去，第二块是如何提供服务。2009年的医改在钱从哪里来的问题上达成了某种共识，大致解决这个问题，但它没有解决第二个问题。在如何提供医疗服务方面，当时就有很大的争议，补供方（医院）还是补需方（患者）到今天也没有弄清楚，依然是个很大的问题。

所以指望一次医改把医疗的纠纷都解决了，这恐怕也不切实际。有人问到医患纠纷，不光是中国，全世界都一样，只不过其它国家的医疗纠纷不一定会像中国这样，被媒体放大到全国，搞得人人惶惶不安。其实其它一些国家的医疗纠纷数量也多得惊人。正是因为医患纠纷太多，那些国家的医生和医院会买各种各样的、非常昂贵的保险，为的就是避免出现纠纷时，局面不可收拾。

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