第一，党的各级领导班子包括中央政治局，应当制定、完善并严格执行意识决策规则；

第二，凡属全委会或常委会职权范围内的问题，必须由集体讨论决定出，任何个人和少数人无权决定重大问题；

第三，书记只是党委会成员中的一员，与其它委员不是上下层关系。国务院决策方式是总理负责制，别人有不同意见总理可以否决，总理可以下决定，但是政治局的决策方式是集体决策方式，书记也是普通一员；

第四，讨论议题的时候允许委员畅所欲言，允许发表个人意见，会议主持人应末位表态；

第五，需要进行表决，提出一人一票，赞成票超过应到会人数的半数通过。

集体领导模式里边，你可以用投票的方法来决定，但是有四个前提：

第一，决策前要广泛征求意见，尤其是各个决策参与方的意见和下级相关决策主体的意见，力求通过协商、协调达成一致意见，意见不一致的一般不上会。中国很多决策后来好像不了了之，因为有些东西还不能形成一个一致意见，这种情况下一般不上会，在底下还要继续磨合，这是第一个原则。

第二，讨论决定重要事项之前，委员之间应当进行充分酝酿，酝酿不成熟的议题不得提交会议讨论并决策。即便一件事情通过了第一部分，但后面的部分大家还没有形成成熟的意见，就不能提交。

第三，讨论后由会议主持人集中讨论意见进行决策，只有需要表决的，才会提请会议表决。

第四，如表决时发现对重大问题有不同意见，且双方人数接近，除在紧急情况下必须按多数人的意见执行外，一般应当暂缓作出决定，待进一步调查了解、充分交换意见后，再提交下一次常委会讨论表决。

第二种决策模式叫科层模式。

科层模式也是一种关门模式，但它的参与方式是制衡的，不是磨合的。政策制定实际上是由政府不同科层机构以及机构内的大小官员主导的。在这个模式中，决策大门紧闭，政府以外的主体对决策几乎没有什么影响。而政府内决策主体之间存在着制衡关系，谁也无法独领风骚。

第三种模式叫多元模式。

多元模式是一个开门决策过程，在这种模式下决策者主体不仅仅是一两个人，可能有很多机构，有很多不同的层级。各个层级之间是相互制衡的关系，这样在开放的政策市场上个人、利益集团、政党相互竞争，相互竞争的外部参与者作用于相互制衡的内部决策主体，公共政策就是竞争与制衡交互作用、达至均衡的产物。

这个模式在五六十年代在美国被广泛用于决策过程研究，但60年代末美国的反战意识、民权意识开始上涨，黑人说我们哪有多元，受到压迫，所以他们否决多元模式。70年代多元模式被人用到苏联，到80年代又被应用到中国。

对多元主义存在一种批评，由于不同社会群体占有资源（收入、财富、受教育程度等）的质与量不同，他们的组织能力、接近决策主体的机会、以及对决策过程的影响千差万别，不可同日而语。这样一来，如果坐等有组织利益集团“闯进来”，闯劲最大、机会最多的必定是代表强势社会群体的利益集团；如果期待竞争自动达至均衡，希望必定落空，因为不完全、不公平的竞争不可能达到均衡。

最后是跟中国相关的共识模式。

共识模式和科层模式的不同点在于：科层模式是关门决策，共识模式是开门决策，这两个模式都强调政府部门之间的互动，但互动方式不同。在科层模式下，下层决策主体之间互相竞争、互相掣肘，上层决策主体似乎难有作为，导致整个决策过程支离破碎。但是共识模式下，决策主体之间会出现三种关系：协商、协调和协作。

协商是说如果一个决策内容涉及很多部门，每一个部门又有很多层级，比如说医改涉及中国差不多20个部委，部委里边不一定都是部长跟其它的部长评判，很可能是底下的一个什么司，一个处进去先来讨论、商量，这种就是协商的方式。

共识模式认为由于各个社会群体占有的资源不一样，中下层社会群体主动影响决策的领域远不如社会上层，这是基本假设，那就不能用某一种开门方式，而要用多种开门方式。共识模式会强调除了“放进来”以外，更重要的是要“走出去”和“请进来”。

相比之下，多元模式突出制衡，强调竞争，实际上把自由主义的市场竞争原则原封不动地套用到政策制定过程中，但政策过程中间竞争是不平等的、不充分的竞争，即使按市场经济也达不到一个满意的状况。

另外，多元模式很崇拜票决。很多人以为只有票选才是唯一的民主决策方式，这是对决策非常错误的解读。有学者早已证明，只有在面临仅仅两个选项时，票决才能产生公正、平等、合理的决策。但现实生活中哪怕最简单的决策都多于两个选项。比如今天我们外出吃饭，如果仅仅决定是吃馒头还是吃米饭，那好办；但是，到了餐厅，里面可选择的菜很多，每个人的偏好不一样，这个时候如果不是大家共同商量而是用投票来解决的话，你永远达不到优化决策。

在大多数情况之下，决策受制于许多方面，单靠多数根本不可能产生公正平等决策。所以票决不一定是民主的决策方式。

共识决策的方式是通过反复的协商、协调、协议，比较不同方案的优劣，扬长避短，最后把它合成一个新的方案。共识决策在更多的情况下，可能是更好的民主决策方式。

共识决策不仅仅是我在这个地方提倡，实际上现实生活当中被广泛地采用，只不过大家未必注意到。比如说议会制下的内阁决策时几乎从来不用多数决，而采取共识决的方式。欧盟的正式决策规则是多数决，但真正起作用的是非正式规则，即共识决（有研究发现，欧盟超过80%的决策是使用共识决作出的）。一项对北欧国家丹麦的研究发现，该国政策制定的机制更接近共识决，而不是多数决，虽然它是法定的决策规则。此外，还有一大批国际组织，包括联合国，都采用共识决作为其决策规则。所以我那本书《中国式共识型决策》出版的时候，人民大学出版社编辑说你为什么不叫中国共识型共识？我说共识型决策别的国家也有，有必要强调“中国式”。

当然中国不是所有的决策都采取共识型决策，实际上很多决策恐怕还是采取集体领导决策；还有些决策更像是科层模式。但是在中国政府制定重大决策的时候，至少从我分析的两个个案（新医改的决策过程与五年规划的制订过程）来看，采取的是共识型决策。有些重大决策牵扯到多个部委，可能只有采取共识型决策才合适。

上面提到的《中国式共识型决策》一书的副标题是“开门与磨合”，它还有一个更小的标题“梳理新医改决策出台的来龙去脉，探究中国政府如何制定重大政策”，是我和社科院的一位研究人员合作在人大出版社出的。在这本书里面，我们对新医改的决策过程进行了深入的剖析，将其决策模式概括为开门与磨合，是一种共识型决策。

三、中国中央政府重大决策的模式——以十二五规划决策过程为例

今年我和清华大学公共管理学院的鄢一龙博士刚刚出另一项研究成果：即《大智兴邦：中国如何制定五年规划》。

这本书主要是研究“十二五”规划，在书出版的时候“十三五”出来了，所以书里面加了一个代序——“‘十三五’规划的民主决策逻辑”，简单概括了“十三五”制定的情况。那么从“十二五”规划来看的话，这个五年规划的编制实际上分为三大阶段、十一步，第一阶段是形成基本思路，第二阶段是形成关于五年规划的建议，最后是形成国务院的一个五年规划纲要。

第一步是中期评估。中期评估从2008年3月份就开始进行，这个时候“十一五”还在贯彻中，各个地方政府都要对“十一五”规划做中期评估。这次在“十二五”规划中有一个比较新的东西，就是委托国务院发展研究中心、清华大学国情研究中心、世行的驻华办事处这些第三方进行独立评估。

接下来要广泛听取意见。起草工作组深入到基层进行实地调研，也要了解“十一五”的贯彻情况和下一步需要做什么事情。这个阶段结束后，起草《“十一五”规划实施情况中期评估报告》，由发改委主任张平向人大常委会进行报告，就是你要评估“十一五”的情报，会准备“十二五”规划做准备。