【5月20日，香港中文大学政治与公共行政系教授、美国康奈尔大学政治学博士王绍光，受中国人民大学国家发展与战略研究院之邀，进行主题为《大智兴邦：中国式共识型决策》的讲座。

根据决策过程是否开放和决策过程如何互动两个维度，王绍光教授将决策模式分为四种：集体领导模式、科层模式、多元模式与共识模式。以十二五规划决策过程为例，王绍光教授认为中国的决策模式属于共识模式，这种模式是一种开门模式，鼓励各个层级都参与到决策过程中来。

在此次讲座结尾，讲座主持人、中国人民大学国际关系学院政治学系教授杨光斌对王绍光教授的讲座给予高度评价，他说：我们所学的理论都来自于西方，而今天王老师告诉我们中国应该是理论的发源地而不单单是实验场。中国走到今天，需要自己的社会科学体系，这个过程非常漫长，但王教授正带着同学们往前走。

以下为王绍光教授的演讲摘要，小标题为观察者网所加，经王绍光教授审定。】

香港中文大学政治与公共行政系王绍光教授（资料图）

政治分析有两种思路，一种是政体思维，它的特点是着眼于政治制度的形式（Forms of Government），关注领导人（决策者）如何产生以及假设政体决定政治制度的性质（是否民主）。另一种是政道思维，它着眼于治国理政的理念与方式（Goals & ways of Governance），关注政策如何制订、如何执行，相信政道决定政治制度的性质（是否民主）。

今天我将从决策的制度环境、决策模式的分类和中国中央政府重大决策的模式三个方面，来探讨这两种政治分析思维模式的异同。

一、决策的制度环境：“开门”还是“关门”？

分析制度环境有两样最重要，第一是决策的过程是否开放，决策过程是开门式的还是闭门式的；第二是在决策过程中如何互动，因为各种机构和人会参与决策过程，这些人、这些机构在决策过程中的互动方式可以分成两大类，一类是制衡性的互动，一类是磨合性的互动。

不管是中国还是外国，不管是现在还是以前，有些决策可能就是关门决策，决策主要是由领导人、官僚、智囊完成。

另外一种决策是开门决策，这就意味着要把决策者和外面的人之间的那个门打通，不是由少数人关起门来决策。

但仅仅讲开门还不够，还要讲开门的方式。我把开门的方式分成三种：

一种叫做“放进来”。放进来这个词听着很土，其实政治学里面经常讲的公众参与就是放进来，它的理想状况大致是不要出现决策过程被一小撮人垄断劫持，允许其他人参与决策；另外一种开门方式叫“走出去”，就是群众路线、调研；还有第三种开门方式叫“请进来”，有些社会群体可能缺乏参与的能力，你不邀请，他可能不会真正有机会进入到决策过程中来，所以有些时候要请进来。如果注意新闻报道，会发现现在政府决策时，不时会使用这个方式。

“放进来”或公众参与在英文叫participation，我给“走出去”或群众路线起了一个高大上的英文词：qunticipation，这么一说西方学者就懂了。群众路线是说决策者有责任出去，必须接触各种各样的第三方，尤其是能力不太强的那些普通老百姓。

公众参与听起来不错，但这种开门方式有个问题：放进来的往往是参与能力极强的特殊利益集团，把政治搞成赢家通吃的政治，赢家就是那些有势力、有能力闯进来影响决策的群体。有钱有势的群体可以在政治过程中发挥非常大的作用。美国有一本书题为《不平等的民主》，它用实证研究证明，美国国会决策的最大赢家是社会的上层，其次的赢家是社会的中层，输家是社会底层。在这个过程中，西方民主假设的很多东西是不可能实现的。

如果我们读毛泽东的书，会发现毛泽东认为群众路线的理想状况是这样的，政策制定者要走出去，接触各种各样的利益群体，但最重要是要多接触弱势社会群体、少接触强势社会群体，这是群众路线的理想。毛泽东的书，包括中央文件、习总讲话，都讲到了群众路线的理想情形。

但现实与理想状况有偏差，前几年我们经常听说，政府要为这个保驾护航为那个保驾护航，但很多官员今天到这里剪彩，明天到那里开张，接触的都是强势群体，他走出去也不一定能走到普通群众中去。让决策者走出去，强调的是与民众打成一片，尤其是跟普通民众打成一片，让弱势的尤其是最弱势的群体进入这个决策过程。

公众参与和群众路线相比，不同点在于公众参与强调把民众放进来，参与是民众的权利；群众路线则敦促决策者走出去，与民众打成一片是干部的责任。相比之下，公众参与的优势在于表达民意、对决策者施加压力；群众路线的优势是在决策者中培植群众观点，让他们有机会了解民情、汲取民智。这二者有异曲同工之妙，它们不是对立的，可以珠联璧合、相得益彰。

关于“请进来”，这里有个很好的例子。《医改征求意见稿初稿》形成后，温家宝总理2008年4月在中南海开了两次座谈会，他不是请专家进来，而是请各种各样的代表，包括医务工作者、专家学者、药品生产流通企业负责人、参加新农合农民、农村医疗救助对象、农民工、企业工会主席、国企职工、外企职工、新农合管理人员、居委会负责人、中学校长等等，让他们看意见初稿然后发表自己观点。这种活动形式最近几年在中国决策中经常出现，这就是请进来。如果你不是请进来，谁愿意参加谁就参加的话，很可能进来的都是有势力的代表，而请的话可以把社会不同群体请来。

这是决策制度的第一方面，关门还是开门。决策制度环境的第二方面是，参与决策过程中的人与机构如何互动？是以制衡的方式互动，还是以磨合的方式互动？制衡机制侧重个体本位、强调竞争、采取票决，在决策过程中会产生多个否决点（Veto points）或多个拥有否决权的玩家（Veto players）。磨合机制侧重总体本位、强调合作、采取共识型决策，这个过程中各方的交汇点成为“输入点”、“商议点”、磨合点。

林布隆姆（Charles E. Lindblom）很多年前就发现，美国制度有一个特殊的地方，就是这个制度遍布否决，除了按宪法在立法程序中规定的那些否决权以外，大公司掌握的私有产权也可以随时随地演化为否决权。他指出：“因为否决权被广泛地分散了，利益集团遂能把行使否决权的人士聚集在一起。要制止一项政策的推行，它们只需对能行使否决权的许多人士或集团中的一个施加影响。因此，利益集团能阻止那些可能需要人们追求共同利益或共享利益的新政策就不以为怪了”。

很显然，在决策过程中，否决点越多，政策变化的可能性越小。因为哪怕在一个节点上有人行使否决权，政策变化就会胎死腹中。这种否决点遍布的制度安排不仅使重大政策变局几乎不可能出现，就连渐进调适也很难出现，可以有效地维护既得利益集团的优势地位。

近年来，研究否决点的学者多起来，认为这是区分政治制度的一个重要标准。这一点也被福山（Francis Fukuyama）借用，他不无担忧地指出，美国人引以为傲的宪法设立了一系列制衡机制，结果导致美国变成了一种“否决政体”（vetocracy），重大决策很难出台，更不要说及时出台了。《纽约时报》专栏作家弗里德曼（Thomas Friedman）也感叹道，今天美国的体制已经称不上是“民主政体”，叫作“否决政体”更恰如其分。你如果关心时事，看各国决策部署会发现美国现在很多地方都是否决，不论是坏决定还是好决定，都被否决了，常常导致事情僵在那里动弹不得。但福山和弗里德曼对美国体制的忧虑恐怕于事无补：要改变美国的“否决政体”不啻于一场革命。

二、决策模式的分类：集体领导、科层模式、多元模式与共识模式

按照决策过程是“关门”还是“开门”，决策过程中的互动方式是“制衡”还是“磨合”，我们可以区分四种决策模式。

一个国家在不同时期、不同的决策领域，可能采取不同的方式进行决策。这也就是说，一个国家不会只采取一种方式决策。但同时有必要指出，不同国家也许会偏重不同的决策模式。

先讲第一种模式——集体领导。

以中国为例，集体领导模式至少包括以下五个要素：