1908年，大清朝廷更对各省商办铁路公司和地方大员发出严厉警告：“……近年各省官办铁路，皆能克期竣工，成效昭著。而绅商集股，请设各公司，多无起色，坐失大利，尤碍交通。……倘使集股资不敷尚巨，或各存意见，推诿误工，以致未能限期完竣，即由该部（指主管铁路的邮传部）会同该管督抚另筹办理……如再因循瞻顾，坐误事机，定惟该部及该管督抚是问。”措辞之严厉可以说商办政策以来不见，同时也预示着商办政策即将到头。

晚清吏治腐败，中央政令不畅，尽管中央文件言辞凿凿，但商办铁路在地方实践中又是另一番情景，官吏、士绅、宗族各种刁难延阻，营商环境绝非大清中央文件所能言述。

广东商部右丞王清穆在给商部尚书载振的报告中，对广东新宁铁路（现江门台山）美侨陈宜禧碰到的困难这样写道：“商人两年以来，心力交瘁，团成此局，一旦解散，殊觉无颜。语犹未毕，声泪俱下。察其情状，殆不知内地办事之难。偶有磨折，遂而灰心，可为太息。”

他认为广东民办铁路是全国的风向标，如果不能成功将影响全国民营企业家的信心，“倘使中途废弃，嗣后内地各省，更何能招集商股开设各项公司？关系全局，实非浅鲜”。王清穆又安慰陈宜禧道：“劝令忍耐少待，本部克日奏准，即当给札开办，决不令邑绅干预路权。”

据邮传部1910年的调查报告，全国商办铁路，除广东潮汕铁路和新宁铁路完工外，其他各商办铁路遥遥无期，资金筹措困难、公司高层腐败、修路进展缓慢。“除潮汕告竣，新宁将成，无何项问题外，其余各路或资本无着，或工事已停，或虽筑有数百里，如苏路、浙路，而仍无力展线”。

然而，需要注意的是，邮传部对于商办铁路的问题，并没有深入分析问题的根源，比如是真商办（如广东、福建、浙江等），还是假商办真官商（如四川、湖南等大部分省）。病是真实的，但病因不同，药方自然也就大不同。

1906年成立邮传部官员合影照（图片源自https://chiculture.org.hk/sc/photo-story/1788）

1911年中，在尚书盛宣怀主政的邮传部大力推动下，清政府最终下定决心采纳监察干部石长信的建议，下发谕旨：“……用特明白晓谕昭示天下，干路均归国有，定为政策。所有宣统三年以前，各省分设公司集股商办之干路，延误已久，应即由国家收回……”

这道圣旨结束了20年的国有商办争议，明确“干路国有、枝路商办”的新政策，大清绝对没有想到，这同时也是满清296年统治的催命符。

30年经营

继起的北洋与民国政府，延续了清末的铁路国有政策，再加上连年战争，商办铁路几没有多少声音。解放以后，新中国铁路建设更是为政企合一的铁道部所包办。

2005年后，铁路业向民营资本有限开放的政策公布，但实践上，民营铁路始终没有成为资本的香饽饽，杭台高铁开通才使得民资入铁在120年后有了一个新开始。

杭台高速铁路公司作为民营控股的项目公司，对于杭绍台高速铁路的经营权并非是永久的，根据浙江省政府与项目公司的合约，经营期限为30年，期满后，铁路移交浙江省政府。

列车行驶在杭台高铁上。图片来源：视觉中国

杭台高铁项目采用“BOOT” （建设—所有—运营—移交）模式，实行4年建设期加30年运营期，一共34年的合作期限。项目公司在整个过程中，按市场化模式运作，政府和社会资本发挥各自优势，合作期满后民营资本无条件退出。

据测算，项目经营期内的内部收益率为1.58%,借款回收期达26.9年，可以说，项目风险相当高。为降低项目风险，实现地方政府与投资方风险共担，采用“使用者付费+政府可行性缺口补贴”模式。

政府可行性缺口补贴期限为运营期开始后的前10年，累计缺口补贴68亿，按照前3年13%、第4-6年12%、第7年10%，最后3年5%的比例分期予以地方政府补贴，从而帮助民营资本解决运营前期现金流的周转问题。

此外，浙江省政府支持项目公司开发高铁沿线的建设用地。对于项目可能存在的超预期收益，也约定了双方的分成比例。

显然，单纯高铁项目的经济效益确实不足以吸引民间资本，地方政府也非因为民资有更好的铁路运营经验或能力，而是为了解决高铁建设初期的投融资问题，并精心设计了创新的PPP模式，实现风险共担、利益共享。

这样看来，杭台高速并不是铁路民营，而更像是地方铁路的创新投融资模式，铁路在30年运营期是铁总主导，项目公司的主要收入不是高铁运输经营收费，而是铁路基础设施的线路使用费，约定期限后，产权归于地方政府。

历史总是有令人惊讶的巧合。1928年3月30日，民国浙江省政府公布了《浙江省轻便铁路招商承办暂行章程》，其中第十三条规定：

“自开车营业之日起，得由承办人专利30年；期满后，所有路工桥梁、车站，无条件收归省有。至车辆及其他设备得由承办人自行售卖；省政府若欲收买时应尽先售钰省政府。其收买之办法另定之。”

浙江省的有关民营铁路30年经营期满收归国家的经验很快就纳入全国性立法。1932年7月，南京国民政府公布了中国第一部国家铁道大法《铁道法》，第一条规定：“凡关系全国交通之铁道以中央政府经营为原则”。民国政府基本继承了清末“干路国有、枝路商办”的总体政策。

民国时位于南京的铁道部。来源：北青网

中山先生曾经说过：“夫吾人所以持民生主义者，非反对资本，反对资本家耳，反对少数人占经济之势力，垄断社会之富源耳。试以铁道论之，苟全国之铁道皆在一二资本家之手，则其力可以垄断交通，而制旅客、货商、铁道工人等之死矣。”

国民党既然号称是继承中山先生的遗愿，铁道是中山先生最为重视的经济问题，铁道部长也是中山先生之子孙科，《铁道法》在形式上自然不可能偏离太远。

《铁道法》规定：“民营铁道自开始营业之日起满三十年后得依法定程序，揭示日期收买之。”还具体明确了收买办法，“国民政府收买民营铁道时，应以现存财产之公平估计及最近三年间营业之平均盈利，参合计算。与公司协定价额，其办法有铁道部定制之”。