直至1889年，在经历了20多年的争论后，特别是经历了中法战场的失败后，大清最高统治者终于在当年发出上谕:“此事（指修建铁路）为自强要策，必应统筹天下全局。海军衙门原奏，意在开拓风气，次第推行……但冀有利于国，无损于民，定一至当不易之策，即可毅然兴办，勿庸筑室道谋……”。

可以说，这道慈禧太后的懿旨为大清国的铁路建设问题定了调，标志着铁路建设正式上升为国策。同时也预示着，建不建铁路不再是一个问题，如何建设将成为大清朝野新的焦点议题。

对于如何建设铁路，马建忠，这位毕业于巴黎政治学院的法学博士、中国语言学的奠基人，大名鼎鼎的复旦大学创始人马相伯的弟弟，为李鸿章办洋务的左膀右臂，1879年在其所撰《铁道论》中有过比较精辟的总结分析。

马建忠，清末学者、外交家。来源：百度百科

他熟悉世界主要国家铁路建设的投融资模式，认为不出官办、商办以及官商合办三法。商办存在恶性竞争的弱点，据他所言，在光绪朝前3年（1875-1877年），英美倒闭铁路公司竟达196家。

他又重点介绍了官商合办的多种模式，如官建商营（政府建设后委托企业运营），或者商办而官助（包括贴息、负责提供土地或者运营补贴等多种方式），以及特许经营到期交回官办（基本相当于现在所谓的BOT模式）。

他认为，中国民穷国困，只能采用官商合办或者官督商办的模式。联官商为一气，天下岂有难成之事！事实上，差不多150年过去了，现在基础设施建设的模式也基本没有脱离这些模式。应该说，当时以马建忠为代表的民族精英对世界的认知并不逊于今日。

商办铁路的尴尬

在大清明确铁路为自强要策后，负责铁路建设的海军衙门遵旨提出了具体的修建方式，简单地说，就是官办铁路，借款修路。

但在经历多次巨额对外赔款后，大清国库早空，特别是甲午战败以后，实在没有多余的银子搞建设。而且在遭多次打击后，恐洋也已成了上上下下的心病，以路权抵押借洋债被认为是卖国。

官办铁路成绩也不能令人满意，如1881年至1894年，累计修建铁路仅447公里，平均每年筑路32公里，如此进度显然不能达到光绪皇帝的预期目标。

1895年中，光绪帝发上谕称，“况当国事艰难，尤应上下一心，图自强而弭隐患。朕宵旰忧勤……当此创钜痛深之日，正我君臣卧薪尝胆之时，各将军督抚，受恩深重，具有天良，谅不至为难苟安”，要求地方大员提出切实的政策建议推进铁路等实业建设，鼓励民间资本参与铁路建设很快就成了清廷的新国策。

1895年底，清廷再发布上谕：“铁路为通商惠工要务，朝廷定议，必欲举行……至由卢沟南抵汉口干路一条，道里较长，经费亦巨，各省富商如有能集股千万两以上者，著准其设立公司，实力兴筑，事归商办，一切盈绌，官与不闻，如有成效可观，必当加以奖励”。显然，大清中央再次明确铁路建设的国策地位，更重要的是向社会明确支持商办的新政策。

1897年1月，中国铁路总公司在上海成立，目的是要祛除之前海军衙门官办铁路政企不分的弊端，铁总对外以企业的身份招民股和借外债，在洋债主与政府责任之间建立防火墙。

1898年8月，大清成立矿务铁路总局，中国第一次有了铁路主管机关，并且铁路建设成为了大清抓经济建设的关键，毕竟此前李鸿章的海军衙门负责铁路建设主要是着眼于国防。

矿务铁路总局成立后，很快（11月）就制定了第一部铁路法规《矿务铁路公共章程》，这可能是中国第一部具有现代意义的部门交通法。

《矿务铁路章程》第一条明确指出：

“矿、路分三种办法，官办、商办、官商合办，而总不如商办。除未设局以前，也经开办者不计外，此后多得商办为主，官为设法招徕，尽力保护，仍不准干预公司事权。”

清政府以法规的形式进一步明确了支持铁路商办的态度。不仅如此，对于民资办铁路，还要给予政治地位，奖以官衔爵位，以示政府诚意。《章程》还规定，“凡华人办路矿，独立资本在五十万两以上，查明实已到工，办有成效，实系华股居半者，应照劝赈捐之例予以优奖，以广招徕”。

大清肱骨之臣李鸿章不过伯爵，而投资两千万以上，即可赏一等子爵，与李中堂相差一级而已，投资五十万，也可赏三品衔，可以见清政府中央招商之急切。

华商办理农工商实业爵赏章程（1907年）。

1903年，清政府设立商部，撤销矿务铁路总局，铁路事宜归商部。同年，商部颁布《铁路简明章程》，进一步明确鼓励商办铁路。清政府商办铁路大跃进，到1910年，按照1906年新成立的邮传部统计，全国已设立17个商办铁路公司。

商办铁路的愿望是美好的，但铁路建设投资巨大，中国资本还在幼年，根本没有这样的实力。此外，铁路并非一般实业，牵涉面甚广，在当时的社会环境下，单纯商办困难重重，收效甚微。

从1881年至1911年，30年间大清累计修铁路9968.5公里，其中官办借款铁路4844公里，占52.1%,外国列强直接修路3733公里，占40.2%，各类商办铁路715公里，仅占7.7%。

对于如何建设铁路，清政府在各方力量的拉锯之下，政策也一直在摇摆之中。洋务运动后期的领导人，湖广总督张之洞的观点颇具代表性，他上奏认为：“铁路一事，虽系便商之要策，生财之大宗，然与别项商业不同，实关系全国之脉络，政令之迟速，兵机之利钝，民食之盈虚，官民知识之通塞，则必操之于国家。”

清政府在1906年也曾发上谕：“铁路为国家要政，仍应官督商办等因。钦此。”