·从一码通崩溃到数字治理

观察者网：这次西安疫情也有被处分的官员，西安一码通在先后崩溃两次后，西安市大数据资源管理局党组书记被停职检查，这种处分是否合理？

吕德文：这个事件和西安孕妇流产事件的处分是两个性质。西安孕妇流产事件当事人在医院外等了两个小时，管理流程和向上传达都有问题。假设西安高新医院是因为没有接诊能力收治病人，若是因为这个问题来追究责任就不合理。

武汉疫情的时候，很多地方突然蹦出病例，这跟官员的应对和反应没关系，但是只要有病例马上就把基层官员处分了，那是不对的。

对上级政府来讲，群众意见大肯定就是你没做好工作，但实际去调查的话，你会发现基层人员已经加班加点两个月了，很多情况是不受控的。

某种程度上，我们的上级监督，尤其是问责要谨慎。问责从上级机关角度讲，它有两个功能，第一个是回应群众的诉求，给群众一个交代。

处分主要的责任人，就是给公众一个交代，政府表态承担这个责任，我们服务做的不够，具体落实到一个主要责任人，这个逻辑是说得通的。

第二个，问责的主要功能是促进工作的改进，通过问责来举一反三，让别的地方吸取教训，这两个功能是同时具有。

但是往往在疫情防控紧急状态下，哪一个功能为主很有讲究，在平常非紧急状态下，公众舆论可能不是很大，它的主要功能就是促进工作的改善，可以具体问题具体分析。

但在紧急状态下，民众老百姓意见很大、民怨沸腾的时候，政府要满足群众的诉求。从具体的工作讲，干部也没错，但从系统角度是一个问题，所以我们还是要对这个人做一个处分处理。

我们治理体制的运转必然要面临矛盾，没有十全十美，今天我们作为一个研究者或者作为一个新闻报道来看这些事情的时候，要看它的这种复杂性，很多事件都是一个妥协的结果，并非是非黑即白的。

观察者网：西安一码通崩溃后，相关部门给出的回复是“非必要不亮码”，这也引起了民众群嘲，这暴露了我们政府数字治理中哪些短板？

吕德文：相关部门回应“非必要不亮码”应该是出了问题以后的权宜之计，实在没办法，只能是很无奈的一种回应。

数字治理能力对于我们每个地方政府都是考验。在我的调研中，一般人认为数字治理是技术问题，其实不是，本质上还是权力问题。

现在，数字技术本身不是问题，包括一码通的技术都不是问题，关键是我们只要搞数字治理，就会关系到数字的所有权或数字主权。

比如，大数据部门的一码通涉及到很多信息的收集，这些信息涉及到部门之间的连接和联动。

数字技术要转化成治理能力，中间有一个很长的链条，这个链条涉及到各个部门或者各个治理层级之间的联动。哪怕是技术上做到了，但是联动不顺畅，就会影响数字治理的能力和效率。这是第一点。

第二，数字治理涉及到层级关系，因为最终应用软件需要让下级去推广，包括现在公安部的反诈软件，也要依靠基层政府帮忙推广到社区。

第三，数字治理要惠及民众，要让普通老百姓接受，这其中也有数字鸿沟的问题，不同的群体对数字接受程度不一样。

数字治理是一个非常复杂的体系，现在每个地方政府都在建设推动，每个地方区别也很大，这跟各个层级投入、政府投入资源、权力整合程度、部门协调程度、政府与社会和群众的连接都是密切相关的，说到底还是取决于常规的治理能力。

一般我们认为数字治理会提高政府的治理能力，但在数字政府建设的过程中，情况是相反的。政府本来的治理能力有多高，数字治理建设水平就有多高。所以西安一码通崩溃这个事情，某种意义上说明了政府日常的治理能力有欠缺。

观察者网：有网友们建议说，健康码崩溃的时候，能否用身份证、人脸识别等手段作为补充，这些其实也是数字基础建设的一环。

吕德文：因为身份证属于公安机关系统管理，公安系统会因为安全性等原因不愿意跟别的部门联动，那么危机时刻，身份证手段就没有办法使用。

大数据管理局是一个弱势部门，公安局是一个强势部门且相对独立，所以这时候就需要省委、市委等更高层级去协调。

西安：西北工业大学有序进行核酸检测。图片来源：视觉中国

观察者网：此次西安疫情在信息披露上也存在问题，比如西安政府在去年12月29日的新闻发布会直播上，民众都在评论区说“买菜难”的问题，结果直播直接关闭了评论，发布会上也没有告诉民众生活物资保障的有效信息，您觉得这是哪一环出了问题？

吕德文：一般疫情防控指挥部有一个宣传小组，但从西安这个情况来看，说明宣传部门还不够专业。

武汉当时的疫情防控有一个专家组团队，里面有公共传播方面的专家。西安按道理应该也有，在特殊情况下，经过专家的决策和建议会比较高效。疫情期间的公共传播和民众沟通，要更加专业和复杂，这时候应该充实一些比较专业的力量进去。

某种意义上，疫情防控是对整个社会系统的一种重组，需要的控制能力已经超出了西安市政府的范畴。

过去有一个经验，遇到比较大的疫情防控，一般都要提级管理。比如说区级的防控市里去接手，市级出问题最好是省里去接手，一个省出问题就国家去接手。

西安市只能做本级管理防控的事情，没有足够的精力来考虑超出它的传统治理系统的事情，视野关注不到，也没有能力来调配其他资源。医院医疗资源、宣传资源、物质保障等，西安政府能够调配的能力是有限的。

宣传也是这样的，只能管自己本市的宣传，省级的宣传资源虽然也在西安市，但是管不了，西安市有很多省属单位、国家常驻单位，这些也管不了，但这些实际上都是疫情防控里非常重要的资源，所以西安会有点被动，也产生了一些漏洞。

我们这两年有个很重要经验，就是“提级”管理的经验，西安市封城的话，那就应该省级参与到疫情防控指挥部里面去，做策略和统一资源调配。

武汉疫情就是湖北省直接控制管辖，湖北省有国家中央指导组，省、市资源不够的时候，中央指导组就可以调配。

观察者网：现在有一个讨论说西安疫情没有充分调动社会组织和志愿者的活力，封城措施比较严格，所以出现了很多问题。

吕德文：湖北武汉的疫情防控，民政部门总结一个经验叫“五社联动”，就是社区、社会公益组织，社工志愿者、社区居委会、社会资源的联动。这五个主体的联动就是社会层面的动员问题。

组织能力不是一个抽象的概念，是很具体的，不同小区组织能力就不一样，老旧小区居民老年人多，组织能力肯定弱，组织能力强的都是那些商品楼小区，社区组织的活力并不是我们政府想怎样就怎样，主要确实还是社会层面的问题。

不同社区居住人口的特质和社区限制都会影响社会活力。再怎么有活力的城市，总有地方是缺乏活力，所以第二个很重要的经验就来了，就是西安也在做的党员干部下沉社区。

党员干部下沉以后，跟社区居民一起工作，并且有些干部本来就住在这个小区，这样就把党员干部的积极性、社会活力发挥出来了。

当然，我认为社区活力只能是一个补充作用，包括志愿者等，因为封城是一个很特殊的社会状态。武汉封城不封小区和楼栋，西安封城是封楼栋、封户，这样一来，资源配置和社会运转的成本要求是很高的。

我觉得不能把社会组织的作用夸大了，更重要的还是我们整个城市运转体系和组织体系。

观察者网：西安这次疫情出现了漏洞，没有经历过封城的城市，可能也经受不起这样一次考验。我们的城市现代化防疫体系怎么样？再出现这样一个情况，其他城市是否做好了准备？

吕德文：我觉得西安现在遇到的问题是不可避免的，是个案问题。

过去经验所形成的防疫系统，跟具体特定城市、特定情境、特定时间节点，肯定有不匹配的地方，所以一定会有磨合，磨合过程中出现这种个案问题是很正常的。

第一个层次，现在我们国家有很成熟的防疫经验，任何一个城市出问题，我们都有能力去控制好，我觉得我们防疫系统是没问题的。

第二个层次，任何一个城市都会出现类似于西安的个案问题，我觉得这是很难避免的，具体问题具体分析，不同城市的资源禀赋不一样，社会活力、民风民情、行政系统的惯性也不一样，所以会跟防疫制度系统有一个适应过程。

没有经历过封城，制度再完善都没用，因为制度的匹配是在运转过程中相互磨合出来的，不是事先准备好的，准备跟真正运转系统是两码事。

第三个层次，我觉得疫情演练也是很重要的，城市还是要有准备。就像消防演练一样，我们每一个城市应该都有这种预案演练，比如小型的、以区为单位的演练。演练毕竟比不演练要好一些，把防疫程序做一遍，做好准备工作，减少这种失误。

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