观察者网：从过去我们看到的一些新闻，或是专家学者讨论的一些问题来看，在脱贫攻坚的过程中，制度性成本是非常高的，有些工作中对上负责的现象还是比较重的。

吕德文：现在扶贫的主要问题是形式主义问题，扶贫本身没问题，做扶贫工作对基层没有挑战，有挑战的是要用形式主义对付官僚主义。比如产业扶贫，政府要帮贫困户发展产业，但中国是市场经济条件，所有了解基层情况的人，包括基层党委政府和扶贫干部都知道，产业扶贫要是搞不好，就会越扶越贫，让农民去种东西或搞养殖，万一亏了怎么办？

比如产业扶贫资金，一个贫困人口可能有2000块钱，三个贫困人口就6000块钱，政府给他们直接买羊、买猪，有可能养没了，这在市场经济环境下，其实很正常。关键是，上面要来检查产业扶贫，产业在哪里，收益在哪里，一旦发现没有，脱贫任务就完成不了。

所以为了产业扶贫，基层就搞很多变通，比如以贫困户的名义发展产业，把产业扶贫资金交给某个企业或者合作社经营，贫困户坐享分红收益就好了。类似这种操作很多，但弄到后来企业也不愿意干，因为有些企业也不要这么多钱，或者说拿了这些钱也很麻烦，但基层又非得完成这个任务，大家都弄得很别扭。

产业扶贫都是有指标的，必须要完成。比如扶贫贷款，真正的贫困户没有贷款能力，他连劳动力都没有，给他贷款有什么用？但我们就要求非得把贷款贷给贫困户，地方党委政府也特别困扰。前几年为了完成这些任务就需要上门做工作，一级一级往下压，省里压到县里，说你这总共还有多少亿没完成，相当于扶贫工作没做，扶贫贷款都没发下去，怎么算扶贫？县里没办法，就压到乡镇，最后没办法只能是基层干部挨家挨户做工作。

有些地方的老百姓真的比较朴实，他觉得不需要、也没能力，贷款要来干嘛，又不是不用还。但是基层工作做多了，大家又觉得这是天上掉下来的钱，不贷白不贷，所有贷款的人都没想着还的。今年很多地方脱贫摘帽，就意味着贷款周期到了，要还钱了。银行想把本金收回来时，发现收不了，贫困户拿了以后，即便有钱也不想还。

这个情况真的很麻烦，各个银行都为此烦恼得要命，最后还是只能靠基层政府去做工作。贷款下去很困难，收回来也困难，其实都是基层工作人员代替银行去做这些工作，白白增加负担。银行哪有能力去执行？换句话说，他们也不知道怎么执行。难道起诉贫困户？这是不可能的。

我调研到一个地方，乡镇政府竟然要求各村村委会为贫困户垫资还贷。有集体经济收入的村还好一些，没有的，只能村干部自掏腰包。这都是什么事啊！类似这样的后遗症，就是形式主义，没有必要做的事非要做，不仅消耗了大量的人力、物力、财力，也消耗了政府的公信力，破坏了社会信任。

广西钦州市钦南区久隆镇石安村中药材基地 图自新华网

观察者网：前面我们提到的大多是绝对贫困或深度贫困的情况，我们可以做到全部摘帽，但另一方面社会是不断发展的，贫困的状况可能也是一个动态的过程，如何防止返贫现象发生？

吕德文：你说到了另一件事，就是脱贫攻坚的长效机制问题。其实，长效机制已经比较健全了，有些社会政策比如低保、大病救助、助学贷款等，就是很典型的长效机制。过去一些年，大多数地方已经实现两线合一，即贫困线跟低保线合一。

客观而言，这种意义上的贫困户都不用专门去扶贫，只需用社会政策给他们提供保障就可以。而且现在低保政策比较成熟完善，实现了“应保尽保、动态调整”。那些返贫家庭，可以这第一时间申请最低生活保障。

我个人认为为，既有的政策工具可以转化为脱贫攻坚的长效机制，不需要重新建立，只要把这两个制度衔接起来就可以了。有些地方担心返贫问题，进而提出要打造一支永不撤离的工作队，我觉得这是多此一举。我们有基层党委政府，有基层党支部，也有完善的社会政策，没必要把把超常规做法常态化，这反而影响了常态制度的功能发挥。

脱贫攻坚已经完成了自己的历史使命，过去这几年以“攻坚”名义设置的一套政策体系，就不需要了。扶贫系统几年运行下来，一些不接地气的问题至今没有解决。为什么有这么多形式主义？是因为管理系统跟实际工作脱节了，基层为了满足这个系统，做了很多无用功。最好的长效机制就是低保和其他民政政策，把这些用起来，直接衔接后移交给它们就可以了。有关扶贫的业务，应该回到原来的政府职能里。这就是回归常态，常态化的贫困治理才是正儿八经的长效机制。

这几年扶贫系统规模在膨胀。以前一个县扶贫办可能就三五个人，现在普遍一两百号人。村里有扶贫协理员，镇里面有扶贫干部，县里有扶贫信息中心，一个信息中心都是大几十号人。试想一下，全部加起来要膨胀多少倍。

不出意外，扶贫办要转制为乡村振兴局。这意味着，扶贫业务可能不会再像过去的工作方式一样去“攻坚”。但是，脱贫攻坚留下的庞大的扶贫系统将转移到乡村振兴中，我觉得，脱贫攻坚过程中的经验教训都需要总结。毕竟，乡村振兴和脱贫工作不一样，它是一项战略，不能依靠短期的攻坚完成；它也是一项综合工作，更要注意前后左右的关系。因此，扶贫办的特殊地位，也要回归常态。

64岁的刘永富已卸任国务院扶贫办主任，担任该职务7年。图自央视新闻

2月25日16时，北京市朝阳区太阳宫北街1号，国家乡村振兴局牌子正式挂出。“国务院扶贫开发领导小组办公室”牌子此前已摘下。

【吕德文教授近期出版的“基层治理三部曲”已陆续上市，《基层中国：国家治理的基石》，《大国底色：巨变时代的基层治理》，《治大国若烹小鲜：基层治理与世道人心》，敬请关注。】

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