【文/贺雪峰】

一

据说沿海一个省的省委书记在大会上笑眯眯地对市委书记说：“年底经济增速必须要超过前一年，要是有哪位做不到，我们就换能做到的人去当市委书记”。在农村基层调研，上级布置任务往往要求不讲条件必须完成。“要是谁都可以完成任务，何必让你来当这个乡镇党委书记呢”，是经常听到的上级对下级的语气。因此就有“有条件完成任务，没有条件创造条件完成任务”的豪言壮语。

纪委巡查发现问题，将问题清单反馈到被巡查单位时，几乎没有被巡查单位敢对问题清单提出不同意见，都是“照单全收、举一反三、即行即改、标本兼治”，无论巡查问题清单中有多少复杂的情况，都必须要无条件地整改，这既是态度又是方法，即向内斗争的方法。

上级来检查发现问题，也不会听解释，尤其是跨级检查中发现问题，更不可能听从解释，而必须无条件整改，且要对责任人进行处分问责。

当前基层治理中，来自上级部门的检查极多，问责极为频繁，尤其是精准扶贫和人居环境整治通过排名来推进工作，排名靠后就要进行表态发言，第一次表态发言后绝对不再可以有第二次表态发言（即不可第二次倒数第一），也就不得不高度重视，就要不惜代价、不计成本、不顾实际地投入资源将排名倒数第一的工作做上去。每个上级部门都倾向通过检查问责来推动基层做好部门工作，基层因此陷入应接不暇、捉襟见肘的困境，基层治理无法结合实际，主要在应付上级检查，大量治理资源的消耗却没有带来基层治理有效。

上级之所以要向下级提要求并进行严厉问责，且根本不听地方解释，是因为存在信息不对称，即下级倾向于隐瞒信息，将工作不努力没有取得好的治理成绩归结为情况特殊，诸如天灾、偶然事故或基础条件太差等等，甚至以地方情况特殊变通落实上级政策要求，以至于“政令不出中南海”，所有中央政令到了地方和基层都变得面目全非。这对于中国这样国情复杂的发展中大国，就可能造成难以承受的政令不能统一的问题。

政令畅通是中国政治体制的基本前提，令行禁止，政令畅通，是国家治理体系和治理能力现代化的基本前提与保证。“政令不出中南海”，坏处是影响政令统一，有令不行有禁不止，地方治理中出现了各种乱象。当然也有好处，就是一个好的地方负责人可能有更大决策自主性，更可能因地制宜创造出治理成绩。一般来讲，地方政府具有更大决策自主性时，这种决策自主权大都会用于经济发展和社会建设方面，成绩多于问题。时间一长，地方政府就可能会自以为是自行其是，就可能借经济增长来谋取个人利益，甚至不排除尾大不掉的地方主义也会借机生长。

无论从政治上还是从治理上，中央重拳要求政令统一，都是必然的和必须的。政令统一、令行禁止也可能带来问题，其中表现有三个方面：

第一，上级严厉问责导致地方唯唯喏喏，不敢反映实际情况。上级对形势判断过于乐观，从而容易出现主观主义情绪，导致决策失误。缺少反馈系统的体系将失误的决策一贯到底，就可能带来系统性错误；

第二，部门可能借对下级政府的考核问责，将部门利益泛化成为中心工作，借中心工作来考核地方政府，造成地方政府不得不将主要治理资源用于本来并不重要的部门工作上；

第三，全国不同地区情况差异巨大，高度集中的上级权力导致地方治理难以适应本地特殊情况，从而造成上级要求与地方实际的错位。

《县委大院》剧照

二

当前基层治理中，严重影响基层治理效能的两个问题是，问责的严厉性和问责的无理性。

问责的无理性就是不讲道理，只提要求和只问结果，却完全不顾基层治理中实际情况的复杂性，将所有基层治理中出现的问题都归结为基层干部的错误，并进行严厉问责，基层干部任何解释都变成了自我开脱，基层干部成为各种责任的接盘侠，在仍然有资源来调用时，基层治理变成将有限资源用在上级要求紧、考核严、问责重的工作任务上面，根本不可能考虑本地实际，以避责。

上级部门对工作考核的排名和过程考核进一步加剧了基层治理中难以为继的紧张局面。在上级几乎无数的考核指标下面，任何一个指标不达标或过程不到位，都可能是致命的，面对几乎无穷的考核扣分点，为防意外，基层干部只能竭力按上级要求去做，每次检查考核都总会有防不胜防的意外，而任何一次意外对基层干部都可能是致命的，因为一旦受到处分就失去了晋升机会甚至可能意味着政治生命的终结。

基层干部因此身累心累，整天都担心吊胆，不知道什么时候就是一个防不胜防的意外砸了下来。有一个乡镇干部讲，有一年他是乡镇班子成员，当时环保并未纳入重点工作，让他联系环保，结果不久掀起环保风暴，上级部门来乡镇检查环境问题，农业乡镇并无环境问题，检查组很快就检查结束离开了。却有一个农户打电话举报说他家对面有一农户养10头猪，将猪粪直排河塘，检查组马上转回来现场检查，认为是环保问题，要求地方整改，包括处分责任人。没办法，就只能给这位联系环保的乡镇干部处分了。

这个乡镇干部极为不满，因为第一，他只是联系环保，并不分管环保，第二，养猪是农业产业化的要求，出了问题应当由分管农业副镇长担责。但是没有办法，上级还是给了他处分，他因此觉得自己比窦娥还冤，也打算辞职不干，后来没辞职，却从此再也不管环保工作。他说安全生产是最容易出事故的，领导班子成员都不愿分管安全生产，因此形成惯例，谁新入班子谁就分管安全生产。

《县委大院》剧照

三

造成问责严厉性和无理性的原因大致有两个方面：第一是来自上级部门，第二是来自上级政府。

中国是巨型国家，从中央到地方有无限长的行政链条。代表国家的中央决策要经由中央部门和各级政府层层向下传递，中间就可能出现各种跑偏走样。从部门来讲，每个部门都有部门利益，部门希望借助强大的中央权威，政令畅通，将部门利益变成中心工作向下布置，并进行监督考核，排名问责。各个部门都倾向夸大部门工作的重要性，都倾向通过严厉问责让地方政府将更多资源匹配到本部门的工作中来。

严厉问责的压力，频繁细密的检查，具体细致的指标，严格的过程控制，就使地方政府失去了与部门工作讨价还价，以及依据地方实际进行研判落实的能力，只能按照上级部门要求不折不扣、原汁原味地执行。每个部门都向地方政府布置任务，监督检查，过程控制，排名问责，地方政府就失去了依据地方实际进行最优决策的空间，就只能转发上级部门要求，机械完成上级部门任务。

部门出了问题要追究责任，一是部门追究地方的责任，一是中央追究部门的责任。因此，部门除了本能倾向扩大部门利益以外，还会想方设法避责，避责的最好办法有二：一是过度投入资源防患未然，二是将责任推卸出去。因此就会出现，只要有一个地方发生了具有全国影响的安全事故或责任事故（成为了舆情），中央相关部委就会在第一时间下发紧急通知，要求全国全面开展紧急排查整改，排查工作必须严格，不留缝隙死角，对于发现的问题必须最大限度整改，以防患未然。再出现类似事故必须严厉问责。

中国是巨型国家，这么大的国家，有地方发生小概率事件是必然的，每一个地方发生了小概率事件，相关部委根本不进行研判就直接通知全国排查整改，就会极大地浪费全国基层治理资源，同时，大量治理资源投入，客观上可以减少发生类似事件的概率，从而可以减轻相关部委的责任，且正是因为部委已通知排查整改，再出现类似事故的主要责任就在基层而不在部委，部委成功将责任推卸出去了。部委当然就不需要研判即频繁要求地方进行举一反三的排查整改。至于部委通知排查整改所浪费的基层治理资源有多少，就不是部委所关心也不由部委来承担的了。

几乎每个部委都可能以防小概率事件来要求基层排查整改，无论有多少治理资源，基层都不可能满足各个部委以避责为出发点的自己不出资源不担责任的排查整改要求，基层治理当然就会陷入困境。