【文/观察者网专栏作者 桂华】

一

笔者去年曾陆续到7个省开展调研，访谈了若干乡镇，发现各地乡镇工作差别巨大。

调研到的最大的乡镇，户籍人口近8万，另有几个乡镇是4、5万人口，还有的乡镇是2万人口。大部分中西部乡镇工作人员数量为50~100人，其中，事业编与行政编人员的比例大约是2:1。基层人员最多的是长三角地区，有的一个乡镇街道，正式编制人员和聘用人员超过300人，是中西部地区的3倍以上。

东部地区不仅乡镇公务员和机构多，而且村一级也是正规化、行政化。中西部地区一个村为5到7名村干部，东部地区不仅村级干部职数多，而且村干部也参照公务员管理，每天坐班，朝九晚五地上班。

东部地区乡村以更健全的编制、更正规的机构和更复杂的组织形式，应对基层工作。自然，乡村机构越是复杂、编制越是健全，消耗的资源也越多。

比如，去年6月，在北方某县调研，当地最大的城关镇，管辖人口超过6万人，除了人员工资之外，全镇一年能够掌握的经费为80万元（包括办公费用）。相比之下，几年前，在西部某乡镇调研了解到，该乡镇管理3万人口，一年的乡镇办公经费为18万元。

此外，笔者前一段时间在中部某地调研也了解到，一个辖区约8万人口的农业大镇，耕地面积11万亩多，全镇行政干部46人，事业编干部55人，全镇上一年度的人员工资总数是346万元，离退休20万元；24个村192个村干部全年的工资为356万元，离任村干部补贴124万元（新中国以来所有担任过村干部的），24个村的办公经费全年共计72万元，县里核定的乡镇机关运转经费为一年55万元。

算下来，中西部一个乡镇包括村里的全年所有经费成本，为1000万元左右。而在东部地区，以长三角某些村为例，一年各项经费开支就超过500万元；东部地区一些乡镇，全年的财政预算支出甚至超过1亿元。

资料图来源：新华网

值得一提的是，我们调研的一些东部村庄，经过环境建设和“三改一拆”工程后，工厂和企业都已搬迁进入工业园区；土地已经实现规模化流转，农业专业户或农业公司自行负责经营，村级提供的农业公共服务供给很少；大量人口已经进城，留在村庄中的本地人很少，多是老年人，因此村庄事务稀薄，基层重大矛盾也很少发生。尽管如此，这些村庄也是组织高度健全，村级组织规范运转，并且每年要支出上百万的经费。

总体来看，在城镇化推进、人财物流出、去产能和环保用地指标严控的背景下，无论是东部还是中西部地区，绝大部分村庄都面临着要素流出趋势，政府面对的是总体上日渐空心化和老龄化的乡村，乡村工作的重点变成对剩余要素和剩余事务的管理服务。一方面，在“农业农村优先发展”的国家政策导向下，乡村总体面貌在改善；另一方面，乡村也在走向空心化，乡镇和村级需要管理的要素和处理的矛盾冲突也越变越少。

乡村事务和具有对抗性的矛盾冲突在减少，然而，乡村两级的工作压力并未减轻。调研中看到，无论是东部地区还是中西部地区，乡村干部都很繁忙。

笔者曾在一个乡镇调研中多次计划约镇长书记座谈，结果几乎每天都看到开会情况。乡镇干部反映说，“乡镇的主要领导，不是在开会，就是在开会的路上”。笔者在另一个中部乡镇调研时，在不到两周的时间里，就现场观摩了几轮省市县的抽检和迎检。

乡镇工作忙碌，差别在于：东部地区经费充足，乡镇通过增加机构设置和聘用人员来完成各种事务；中西部地区资源稀缺，乡镇干部靠加班和人力完成各项事务。

二

乡镇忙碌是一般状态，不过乡镇干部的忙碌也要分对象。

观察发现，最忙的是乡镇主职干部，如书记镇长。几乎所有县里下达的重要工作都要求乡镇主要领导抓。

早期乡镇考核采取百分制，考核项目少，以招商引资、税收任务完成、社会稳定为主项，达标即可。现在各地县级对乡镇的考核越来越细，总体考核套着专项考核，结果考核套着过程考核，加分项套着一票否决，每个县级部门都要考核乡镇，工业、农业、交通、国土等等每个部门都下达考核指标。

相应地，最近几年，县乡中的条块关系发生了很大变化。每个县级条线部门，都强调自身工作的重要性，每个条线部门都要借助乡镇完成业务工作，而乡镇的人手资源十分有限，因此，每个条线部门都努力将自身的工作变成“中心工作”。每个条线部门，都有县级领导联系着，条线部门通过各种联席制度，将部门任务下达到乡镇基层。

在任务下达较少时，乡镇集中精力完成阶段性的“中心工作”，将常规工作与中心任务结合。随着每个部门将工作变成“中心工作”后，乡镇就面临着不胜数的“中心任务”，并且，每一项任务都带着考核和督查，乡镇必须回应各个部门下达的中心任务。

任务背后是考核，乡镇不仅要完成任务，而且要漂亮地完成任务。基本工作做完后，还要承担创建任务。越来越多的信息技术手段运用、APP打卡，实现条线部门对乡镇工作的全流程监督。

调研中看到，在多个部门同时下达任务的情况下，每个部门为了竞争乡镇的资源投入，都有意无意地提高检查标准。最典型的是，几乎所有的工作都采取对乡镇“排名”的形式。比如，我们在不同地区调研，看到农村医保收取成为基层年底最重要的“排名”工作。以医保收取为例，乡镇对村里下达任务，按照完成率排名，前三名没有奖励，排名最后的要在大会上作表态性发言。

排名是与任务指标测量不同的考核方式。某一项工作，如果采取指标测量，比如过去乡镇承担的招商引资任务，每年初县里对乡镇下达任务，乡镇与县里讨价还价，最后确定每个镇的任务数量，超额奖励。这种指标测量的做法，基于实际情况，只要每个乡镇努力，就都可以完成任务，年底都能得到超额分成奖励。而当前，排名成了部门推进乡镇工作的主要方式。排名看的是相对位次，无论做得怎么样，都会有后三名。这使得基层完成工作没有了“达标”标准，只能最多地去投入资源，结果就是工作上的各种“卷”。