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桂华:什么样的土地制度可以真正实现“人的城镇化”
关键字: 城镇化乡镇企业土地制度城中村三、土地开发模式选择与征地制度改革
土地开发模式受国家政策、市场机遇和地区区位条件等因素的影响,其中,最直接的是受土地管理制度的影响。改革开放以来,我国土地管理制度经历不同阶段的调整,因起步时间不同,我国不同地区的工业化与城镇化面对着不同的政策机遇。
珠三角地区农民自建厂房和物业的土地自主开发,与苏南地区所采用的“征地一园区”模式,构成我国土地非农建设开发的两种典型形态。前者由农民主导,后者由政府控制。对比珠三角与苏南两个地区的经济社会状况,可看出两种土地开发模式的优劣。
首先是珠三角地区。珠三角地区的工业化起步早、发展速度快,到20世纪90年代末期,该地区的土地开发强度已经很高,在深圳、东莞、广州、佛山等珠三角核心地带的广袤土地上布满了厂房、住宅等建筑物。
由于政府未进行大规模征地,珠三角地区的工业开发和城市开发由村庄集体经济组织主导,村村分割,村内规划不强,各村之间缺乏统筹协调,农民与小组之间、小组与村之间、村与村之间竞相建设,造成开发建设缺乏整体规划性。
农村集体经济组织采用一次性交易土地使用权、出租、集体建物业等多种方式处置土地,造成土地权利关系相当混乱。经过前二十年缺乏规划的高强度建设,珠三角地区形成了土地细碎插花、产权分散、权利关系复杂的土地开发形态。
当前整个珠三角地区形成“村中有厂”“厂中有城”“城中有村”的无序形态,城市与农村、工业与商业互相嵌套,土地产权关系犬牙交错。虎门镇的一位干部说形容当地的情况时说,“我们这里不是城中村,而是村中城”。珠三角地区是城市建在村庄中。
1998年《土地管理法》修订之后,国家严控未经征地的土地开发行为。到这个时期,珠三角地区的土地开发基本完成,受耕地红线限制,之后集体自主开发土地的速度大幅放缓。1998年的《土地管理法》修订象征着国家加强对土地开发的控制,此后珠三角地区就面临着地方土地政策与全国法律衔接的问题。
2008年全球金融危机之后,珠三角地区面临产业升级问题。广东省提出的“腾笼换鸟”政策落地难度很大,原因是珠三角地区的广袤土地上已经覆盖密集的物业和坚固的权利。既有的土地开发格局成为产业升级的最大障碍。
广东省推行“三旧改造”政策,试图进行地块和地权整合,腾退“低小散”的落后产能,挖掘存量土地资源来发展新型产业。相对于征收农用地来建工业园区,“三旧改造”的成本十分高昂。珠三角地区的发展陷入了土地开发的“先行劣势”,早期的土地开发不仅耗尽土地资源,而且在土地上已经形成了刚性利益格局,任何触动现有利益结构的行为,都会激起农民的激烈反抗。
土地开发不可逆,土地利益格局难以调整,前期的土地开发成模式构成当前珠三角地区产业升级和城市更新的最大障碍。
在乡镇企业蓬勃发展的带动下,苏南地区的农民从80年代开始脱离农业生产,工业化程度越高,当地农民对土地的依赖性越低,农民参与劳动力市场的程度越高。
到九十年代后期,很多村庄实施土地“反租倒包”农民的承包地集中到集体,这为当地政府进行土地征收提供极大便利。苏南地方政府支付土地补偿费和为农民办理失地养老保险之后,获得集中连片的土地,然后进行工业园区建设,一张白纸画图画,一张规划蓝图管到底,推动工业化和城市化。
通过政府主导的土地滚动式开发,苏南地区的基础设施越来越完善,高质量的园区配套吸引大量优质企业入驻,同时,企业也提供越来越多的就业机会,推动当地农民的职业转型。苏南地区在土地开发、工业化和农民城镇化三者之间形成良性循环,显示政府主导的“征地一园区”这一土地开发模式的优越性。
当前土地制度改革是学界研究的焦点问题之一。其中,在征地制度方面分歧较大。城镇化和工业化带来土地大幅增值,对于土地开发中的增值收益“归公”还是“归私”不同学者各执一词。
我国现有土地制度是新民主主义革命与社会主义革命的产物,土地是公有制生产资料,《宪法》规定农村土地属于集体所有,城市土地属于国家所有。
在城市边界快速扩张的过程中,产生了政府征地行为。国家完成土地统一征收之后,一部分用于公共基础设施建设,一部分作为工业用地,还有一部分出让用于商业和房地产开发。其中,出让用于商住建设开发的这部分土地产生巨大增值收益。
国家征收农村集体所有土地,要进行征地补偿。征地补偿包括三部分:一是土地补偿费,是对集体丧失土地所有权的补偿;二是安置费,对农民丧失土地生产资料的补偿;三是青苗补偿。《土地管理法》规定三类补偿总和不超过土地原产值的三十倍。征地补偿按照农业用途确定。
土地公有制是社会主义制度的基石,土地属于社会主义公有生产资料。土地公有制的本质是取消私人基于土地占有而发生的剥削行为,实施按劳分配制度。
- 原标题:论土地开发模式与“人的城镇化” ——兼评征地制度改革问题 本文仅代表作者个人观点。
- 责任编辑:戴苏越
- 最后更新: 2019-02-07 08:51:16
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