（四）驱动转型：关键矿产在可再生能源中的战略地位曾被视为小众的可再生能源，如今正重塑全球电力格局。2023年可再生能源发电量占比突破30%，其中美国非水电可再生能源贡献达15.7%。成本下降是核心驱动力：2009-2019年间，风电与光伏成本分别骤降70%和89%，使其成为最具经济竞争力的选项。《通胀削减法案》的税收抵免政策更推动美国本土制造加速，预计到2050年，风光发电占比将攀升至44-85%。

（五）但这场绿色革命正面临隐形瓶颈——每台3兆瓦陆上风机需消耗15吨关键矿产，而光伏系统对碲、铟等特种材料的需求同样惊人。美国地质调查局列出的50种关键矿产中，18种与风电设备直接相关，15种关乎光伏系统。风电产业命脉美国风电装机量十年间以年均10GW速度增长，至2024年底累计达150GW。要实现气候目标，年装机量需跃升至90GW，这对稀土元素（REEs）需求将成倍增长。

（六）美国的风能产业已经消耗了全球产量中很小的一部分（见表1），而进一步的扩张将需要占目前全球产量很大一部分的稀土元素。永磁体作为现代风机的核心部件，其90%的全球产能集中于中国。除了未来的供应情况外，供应集中度也是稀土元素的一个特别关注点。中国约占稀土元素提取量的60%，加工量的85%，以及永磁体生产的90%以上。美国虽坐拥芒廷帕斯稀土矿，但精炼加工环节长期依赖中国，而加工环节尤为重要。

当前布局显现转机：MP材料公司正重启加州精炼设施，澳大利亚莱纳斯在得州建设的稀土分离厂获五角大楼支持。这些努力旨在建立一个完整的稀土元素供应链。能源部（DOE）评估显示，若2040年全球气候目标达成，稀土需求将激增7倍，供应链重构刻不容缓。

满足美国年度风电部署所需的脆弱材料的可用性

美国光伏装机在过去十年突破131GW，2024年单年增速预计达38%。预测模型显示，通过《通胀削减法案》的激励措施，到2035年太阳能装机容量每年有望增长30至60吉瓦。在太阳能大规模部署的情景下，美国能源部发现，尽管对诸如银、硅和铝等材料的需求会增加，但这些增长幅度与当前的产量以及不断增长的全球需求相比将是适度的。

对于硅而言，尽管硅材料全球年产量800万吨，光伏级多晶硅的特殊性使其成为战略焦点。中国在太阳能级多晶硅生产方面占据主导地位，占全球产能的85%。为了实现供应多元化，针对中国产品的税收抵免和贸易限制可能会激励将多晶硅制造迁回美国。美国正通过税收杠杆重塑产业链：海姆洛克半导体（Hemlock Semiconductor）、REC硅材料等企业扩产计划获45X税收抵免支持，每公斤多晶硅生产可获3美元补贴。田纳西州新建工厂将实现1.6万吨年产能，配合硅片、电池环节的叠加优惠，全产业链本土化雏形初现。

尽管关键矿产需求激增，全球储量足以支撑能源转型。真正的风险在于地缘格局——中国在稀土精炼（85%）、永磁制造（90%）、多晶硅生产（85%）三大环节的绝对优势形成结构性依赖。美国当前布局聚焦“去单一化”：通过税收激励激活本土产能，借助盟友网络分散风险，运用贸易工具建立缓冲带。这种“多点开花”策略虽难以短期颠覆现有格局，却为构建韧性供应链奠定基础。

2.拜登政府时期的进展：重要但不全面

（一）评估《通胀削减法案》（Inflation Reduction Act）2022年《通胀削减法案》（IRA）是拜登政府的标志性立法，旨在通过推动电动汽车（EV）、太阳能电池板和风力涡轮机等清洁能源技术的制造来应对气候变化。拜登政府设定了雄心勃勃的目标：到2050年实现交通部门零碳排放和净零排放。为实现这些目标，IRA加速了EV和可再生能源项目的开发，以减少电网的碳排放。这些技术都高度依赖关键矿产。

·IRA中涉及关键矿产的条款第30D条：新清洁车辆税收抵免

为符合资格的EV购买提供最高7500美元的税收抵免，要求电池中的关键矿产必须来自美国或其自由贸易协定（FTA）伙伴国。要符合资格，汽车制造商必须满足多项标准，包括对关键矿产和零部件的采购要求。美国财政部裁定，如果电动汽车满足其电池中关键矿产含量的特定阈值要求，那么它们才有资格获得3750美元的税收抵免。截至2024年，符合条件的车辆中50%的矿产必须在美国提取和加工。到2027年，这一比例将提高至80%。此外，车辆不得包含来自“受关注外国实体”（FEOC，包括中国、俄罗斯、伊朗和朝鲜）的矿产。

·第45X条：先进制造生产税收抵免

为关键矿产的提纯成本提供10%的税收抵免，旨在扩大国内清洁能源技术所需矿产的生产。2023年12月，财政部提议将采矿成本排除在税收抵免范围之外，引发行业和国会强烈反对。2024年10月，财政部最终规则允许将采矿和材料成本纳入税收抵免计算，显著提升了矿产项目的收益。通过将来自西方采矿企业的已开采矿石输送到美国精炼厂来整合供应链的项目，现在可以永久性地将 10%的信用额度应用于其生产成本的绝大部分。这将有助于抵消矿产项目在极易受到中国影响的市场中所面临的巨大成本。

·第48C条：先进能源项目税收抵免

48C条款设立的100亿美元税收抵免计划聚焦三大领域：清洁能源制造与回收、工业脱碳及关键材料加工。该政策采取竞争性遴选机制，首轮申请中250个项目争夺135亿美元配额，最终仅有35个项目获得40亿美元资助，通过率仅为14%。关键矿产类项目在首轮资助中处于劣势，仅占获批项目的三分之一。尽管第二轮60亿美元配额于2025年1月完成分配，但关键材料项目占比仍维持在25%水平。许可审批时限构成重大障碍——项目须在获资助后两年内取得所有政府许可，这对通常需要十年审批周期的矿产项目形成制度性壁垒。随着2025年项目资金耗尽且国会未批准延期，该政策窗口期正在关闭。

·能源部贷款办公室扩容效应

能源部贷款项目办公室（LPO）获得117亿美元注资及1000亿美元贷款授权，成为关键矿产领域重要融资渠道。澳大利亚Syrah资源公司获1.02亿美元贷款建设路易斯安那州石墨加工厂，该项目曾被视为打造“中国外首个垂直整合石墨供应链”的典范。但2024年莫桑比克矿场因政局动荡停产，导致美国工厂陷入原料断供危机，暴露出海外资源依赖的风险性。尽管LPO后续向锂矿项目发放26亿美元贷款，但上游项目平均需7-10年才能完成审批与承购协议，与政策周期存在结构性错配。

IRA矿产政策成效评估《通胀削减法案》在关键矿产领域呈现三重悖论：其一，30D条款将自由贸易协定伙伴限定为21国，将巴西（占全球稀土储量19%）、印尼（镍矿产量占全球37%）等资源大国排除在外；其二，外国实体所有权控制规则存在漏洞，允许资本通过24%以下持股规避限制；其三，“友岸外包”战略受制于矿产地理分布，智利等FTA伙伴主要出产不在关键矿产清单的铜资源。美国与日本签订的关键矿产协定（CMA）遭国会强烈反对，后续扩容陷入停滞。政策优化路径首先，应动态调整FTA伙伴名单，在2025年《非洲增长与机会法案》续签中嵌入矿产激励条款，将刚果（钴）、纳米比亚（铀）等资源国纳入体系。

其次，分阶段将FEOC持股门槛从25%逐步降至零，切断中资企业税收套利通道。此外，建立矿产价格地板机制，当钯金价格跌破每盎司1000美元生产成本时启动补贴，防止蒙大拿州等战略矿区停产。数据显示，印尼中资镍矿生产成本较美国低26%，需通过差异化补贴维持本土产能。

（二）评估《芯片法案》（CHIPS Act）半导体设计与生产曾是美国经济实力的核心支柱。1994年，美国半导体企业占据欧洲市场的50%、亚太市场的40%和日本市场的17%。1995年，电子行业是美国仅有的七个就业超百万的制造业之一，其中40%的劳动力专注于芯片领域。彼时，日本是美国在半导体领域的主要竞争对手，韩国和中国台湾地区则开始崭露头角。美国、日本和欧洲政府通过公私合作研发投资和本土化生产争夺竞争优势。

如今，全球半导体市场价值远超从前，但供应链高度集中。2020年，美国在全球芯片制造中的份额降至约10%（尽管在设计等环节仍占主导地位）。新冠疫情期间的芯片短缺暴露出美国对海外制造的依赖，尤其在美国对中国台湾地区半导体产业的依赖方面，中国台湾地区半导体产业供应了全球超过60%的芯片，以及超过90%的高端芯片。尽管作为主要芯片供应商，中国台湾地区从其“硅盾”中获得了一定程度的保护，但它仍是一大地缘政治隐患。

2022年《芯片法案》旨在增强供应链韧性，通过投资本土制造抵御未来冲击，同时推动创新研发。但该法案未涉及关键矿产（如镓、锗）供应问题，成为重大漏洞。关键资金与活动《芯片法案》在2027年前拨款527亿美元，分配至四大基金。美国芯片基金（CHIPS for America Fund）获得500亿美元，其中390亿美元用于晶圆制造、封装测试与研发（如英特尔俄亥俄州晶圆厂获85亿美元补贴），110亿美元支持国家半导体技术中心（NSTC）、先进封装制造计划等，重点研发下一代材料。国防芯片基金（CHIPS for America Defense Fund）拨款20亿美元，资助国防部建立“微电子公地”（Microelectronics Commons），推动人工智能、量子技术等领域芯片从实验室到工厂的转化。国际技术安全基金（ITSI Fund）在5年内拨款5亿美元，国务院用于与盟友协调半导体和关键矿产供应链安全，但资金分散于四大优先事项，对矿产项目影响有限。

未竟之业

尽管《芯片法案》推动了本土制造投资，但关键矿产供应链仍是薄弱环节。拜登政府2021年供应链审查报告已警示矿产风险，但法案未将其纳入核心议程。这与电动汽车和可再生能源领域的立法形成鲜明对比——后者通过《通胀削减法案》明确了矿产保障措施。

半导体产业升级依赖镓、锗等材料，而中国控制全球90%以上的镓和68%的锗供应。若未来地缘冲突导致断供，美国芯片法案的巨额投资可能面临“无米之炊”的困境。

尽管《芯片法案》在多个条款提及矿产资源，但其对关键矿产供应链的实际影响仍属边际。法案资金对矿产安全伙伴关系（MSP）的投入最具实质意义——该联盟聚集欧盟及拉美、非洲资源国，推动23个涵盖镓、锗等战略资源的项目，但截至2024年3月仅2个项目进入实施阶段。

在半导体材料激励计划中，法案虽明确将“减少对中国镓资源依赖”列为目标，但实操中更侧重吸引晶圆厂落地，矿产企业获取资金面临结构性障碍。例如GlobalFoundries佛蒙特州200毫米晶圆厂获资助生产氮化镓（GaN）芯片，但原料供应链仍依赖进口，法案未有效推动其建立本土矿产合作网络。同时，当前研究表明，从LED生产废料中提取镓、从光纤制造废水回收锗的技术已具可行性，但美国相关研究滞后——2024年初分析显示，该领域大多突破性成果来自中国科研团队。

迄今为止，美国在关键矿产方面的立法行动在解决与半导体生产相关的矿产问题方面一直较为谨慎。确定镓和锗的替代来源的过程将会是昂贵的、可能缓慢的，甚至可能会带来痛苦，但这是必要的，以减少美国100%依赖进口（尤其是从中国进口）的局面。美国必须优先考虑对技术废弃物和采矿副产品的回收利用，投资于更高效提取和回收工艺的研究，并与已经在这些行业中活跃的企业合作。基础研发投资也将是实现从当前不确定且成本高昂的矿产获取阶段向下一代半导体制造和架构的重大飞跃的关键——前提是这样的进步确实是可能的。

（三）评估《国防生产法》（Defense Production Act）2021年2月，拜登总统签署《第14017号行政令》，要求对关键供应链进行全面审查，其中包括稀土元素等战略材料。国防部（DOD）于同年6月提交首份百日报告，次年2月发布《保障国防关键供应链》年度报告，将关键矿产列为五大高风险领域之一，并提出针对性投资建议。

《国防生产法》（DPA）自1950年生效以来，授权总统确保美加工业满足国防与民用需求。当前有效条款包括第一章（优先国防合同、分配稀缺材料、防止囤积）、第三章（通过贷款、采购承诺和补贴扩大关键产能）以及第七章（反垄断豁免与外资审查）。

DPA第三章的实施机制DPA第三章主要通过补贴支持关键矿产供应链，重点关注三大领域：维持关键生产、商业化研发、规模化新兴技术。该计划允许向加拿大（加拿大被视为“国内来源”）投资，2024年《国防授权法案》将范围扩展至澳大利亚和英国。任何投资需满足三项标准：资源对国防至关重要、美国工业无法及时自主供应、政府干预是最高效的解决方案。若符合条件，国防部需向白宫提交方案，经总统签署后形成“总统决定”（PD）。

PD无时效限制，可重复用于同类项目，但不强制拨款。例如，拜登2022年签署的PD支持电池关键材料生产，2019年五项PD聚焦稀土分离与磁体制造。投资现状与挑战DPA第三章与工业基础分析与维持计划（IBAS）已投入7.81亿美元支持关键矿产项目，涵盖稀土、锂、钴、镍、石墨、钛等。项目类型包括采矿、分离提纯、磁体制造及回收技术（如从荧光灯回收氧化铽）。但投资仍存缺口：镓、锗等中国限制出口的矿产未获支持，钐钴磁体项目缺失。

资金分配面临多重压力。DPA第三章2024年预算5.88亿美元，实际执行8.5亿美元，但需覆盖多个工业领域；IBAS计划2024年基础预算仅1100万美元，国会额外拨款约10亿美元用于特定领域，但关键矿产仅获17.5万美元。受到中国出口影响，私营部门因价格波动不愿投资，能源部（DOE）侧重清洁技术，与传统采矿需求存在错位。

国防部通过DPA第三章与IBAS计划在关键矿产领域取得进展，但重建完整供应链仍需数十年持续投入。当前资金规模与机制限制难以应对中国主导的市场现实。若国会将DPA第三章基础预算增至7.5-10亿美元，并优化审批与采购机制，美国或能在战略资源竞争中扭转被动局面。

（四）评估矿产安全伙伴关系（Minerals Security Partnership）矿产安全伙伴关系（MSP）作为美国重塑关键矿产供应链的核心外交机制，其战略价值与执行困境形成鲜明对照。自2022年多伦多矿业大会启动以来，成员国从“10国+欧盟”扩展至“14国+欧盟”，覆盖从锂、钴到稀土的全产业链布局。截至2024年9月，该机制支持项目达30个，其中非洲项目占比43%，美洲占20%，但仅有6.7%进入实质运营阶段。美国通过国际开发金融公司（DFC）向安哥拉稀土项目提供340万美元技术援助，进出口银行对澳大利亚Dubbo稀土项目发出6亿美元融资意向书，凸显其战略重心。

尽管MSP进一步推动了全球矿产和金属供应链的多元化，以适应能源转型的需求，但一些挑战已变得显而易见。环境、社会、治理（ESG）标准作为MSP的核心价值主张，在实践中遭遇双重困境。尽管该机制要求资源国公开招标流程并保障社区权益，但缺乏统一执行标准，MSP项目筛选仅依赖成员国自主监管。这种弹性机制虽保持运作灵活性，却导致标准执行参差：参照《多德-弗兰克法案》冲突矿产披露条款，美国证交会自2017年起已停止追究违规企业，预示ESG承诺可能流于形式。

资金配置的结构性矛盾更为突出。DFC作为主要融资工具，其2018年《更好利用投资促进发展法案》限定重点支持中低收入国家，但全球61%的锂、37%的镍储量分布于澳大利亚（高收入）、智利（高收入）、印尼（中高收入）等国。数据显示，DFC自1999年以来1345个资助项目中，采掘业仅占14个，其中6个矿产项目集中于2020年后。1.05亿美元股权投资锁定南非稀土回收与巴西镍钴项目，莫桑比克石墨开采获1.5亿美元贷款，这些案例印证资金投放的严重失衡。

在机制创新方面，MSP取得了一定成就试图突破困局。2024年4月设立的MSP论坛将政策对话与项目开发分立运作，9月组建的融资网络集结30家机构推进联合放贷，以增强合作并促进多边公共和私人机构的共同融资。但论坛成员无法自动获取《通胀削减法案》优惠，且关键资源国如刚果（占全球钴储量50%）仍游离于体系之外。当澳大利亚掌控全球28%锂储量的现实，遭遇DFC对高收入国家投资限制时，制度性矛盾亟待破解。

MSP的深层价值在于凝聚市场盟友国家抗衡中国矿产主导地位的意志，但其成效取决于三重转型：从ESG原则宣示转向可验证的标准体系，从地缘划线转向资源禀赋优先的融资机制，以及从项目数量积累转向全产业链产能释放。当印尼镍矿、巴西石墨、智利锂盐仍持续流向中国冶炼厂时，美国主导的矿产联盟亟需证明其经济生命力——这既需要突破既有制度桎梏，更考验对资源民族主义与经济理性的平衡智慧。