【按：笔者杜佳的上篇文章，关注CIA在香港的部署，它其实揭示了一个简单道理：美国数十年来，投入了许多精力持续在“经营”香港。】

（文/ 杜佳）

冷战时期，美国把香港作为远东的桥头堡和情报基地，向中国大陆、东南亚渗透；香港回归后，美国则希望香港变成中国大陆的头痛顽疾，以便不断撩拨，获得相与争锋的砝码。

因此，在暗地里，有美国安排情报机构进驻；而在明面上，美国表达“关注”的重要方式，就是：国会立法。

在香港回归前的布局：从《展望1997》到《香港政策法》

八十年代，中英双方就香港的命运逐渐达成了一致。

根据解密的CIA档案《香港：展望1997》（Hong Kong: Looking Toward 1997，发布于1988年12月），美方当时判断香港回归中国已不可逆转。

（CIA：《香港：展望1997》）

但同时CIA也认为，香港的未来还有些许“不确定因素”。例如香港 “自治”到何种程度？中国政府是否会维持香港的“自由”？若香港本地人士对此感到不确定，就会或移民“出逃”，或打起“民主”的旗帜组织抗议；若外国资本对此感到不确定，就会将在香港的投资集中于短期赢利的项目，如金融、房地产，而不是诸如制造业、高科技产业这类需要长期经营的项目。

CIA的判读，最终影响了美国的对港政策。

1991年10月28日，《1992财年和1993财年对外关系授权法》（公法102-138）生效。对于“香港政策”，该法律规定美国应该鼓励英国政府，在香港建立完全的民主制度，以便香港在回归之前发展出“功能完整的民主自治”。

1992年10月5日，《美国-香港政策法》（公法102-383）生效。和《与台湾关系法》（公法96-8）一样，该法律是美国处理与香港关系的纲领文件。

（美国国会：《美国-香港政策法》）

虽然照理来讲，这种法律不应该存在，因为美国不需要直接同香港打交道。就涉港问题而言，香港回归之前，华府应该咨询唐宁街；回归后，华府应该找北京。

但美国对自己全球干涉的能力一定非常自信，以致其敢于直接立法，光明正大地干涉他国内政。

该法律直接反应了上述CIA对香港局势的判读，即美方首先确认了中英双方的谈判结果，但是关于香港的未来，特别是上文提到的“不确定性”，美方却有自己的说法。

美方认为，香港的走向关乎美国利益，所以美国必须让香港的发展符合美国利益，“美国需要在1997年7月1日之前以及之后发挥积极作用”。

“国会宣布，希望看到彻底贯彻《中英联合声明》。”

《中英联合声明》反映了“一国两制”，美国对“一国”不感兴趣，它感兴趣的是“两制”，也就是回归后香港保持关税、财政、司法等治理体系的“独立”，以及贸易、金融的“自由”。

“在1997年6月30日之后，美国应当把香港作为中国完全的自治地区”，“建立并扩展”与香港在各个领域的“直接联系”。

那么要如何确保贯彻呢？美国国会祭出“民主”大法。

“支持民主化是美国外交政策的基本原则。如此，该原则自然适用于美国的香港政策。在1997年6月30日之后依然如此。”

CIA在报告中提到了香港“民主派”。也许在情报机构看来，这是一股可以利用的力量。于是到了1992年，“支持民主”被写进了法律，那么美国国家部门利用当地民主派搞事也算是“有法可依”了，尽管它依的是本国法，搞的却是他国事。

该法律规定，美国政府必须定期向国会就香港问题作报告，内容包括美国在香港的利益，还包括“（中国政府）在香港行使主权的变化”。如果这些变化威胁到了美国的利益，或者让香港不那么“独立”、“自由”，美国总统有权力发布行政命令，暂停美国在商贸等领域对香港的优惠条件。

永远正确的理由：“保卫民主”

在克林顿政府剩下的时间里，国会里的涉港法案、决议共105个。其中直接和香港有关的，而又被通过的法案有1个，决议有3个。

（克林顿政府1992年之后涉港决议和法案。）

1994年9月18日，香港区议会举行选举。10月5日，美国国会参议院发布决议S.Res.265表示关切，重申“不遗余力地支持香港民主改革进程，随着1997年过渡的临近，鼓励各方保卫这些成果”。

1995年9月17日，香港立法局选举，这是香港立法机构首次经选举产生，但也是殖民地时期的最后一届立法机构。对于这届立法局议员的任期，中英双方有争议，中方认为既然是殖民地的末代遗产，其任期应该在回归时结束。

1996年6月28日，美参议院发布决议S.Res.271，呼吁中国政府履行香港“高度自治”的承诺，不要在回归时解散这届立法局。

1997年6月27日，香港回归前3天，美国通过立法S.342（公法105-22），增加香港驻美国各经济贸易办事处的权限。经贸办事处是香港政府的派出机构。《香港政策法》规定，香港驻美各办事处属于“半官方性质使团”。因此1997年的立法，是在政策上细化、推动《与香港关系法》的规定。

就在该法律通过的当天，美国参议院通过决议S.Res.105，要求美国政府行政部门继续贯彻《香港政策法》，同时呼吁中国政府不打折扣地执行“一国两制”，维持香港“自治”。

总之，美方继续关注香港的“民主”，特别是“自治”，希望香港即使回归中国，也在真正保持“独立”，殖民地时期的各种政策能够延续下去。

中国自有制度，国内治理自然不会去理会外国意见。香港回归的同时，殖民地时期的立法局寿终正寝，特别行政区的临时立法会开始工作。

对此，1997年7月31日，美国国会个别议员抛出《中国政治自由法案》（105届国会H.R.2358，共同提案人包括现任众议院议长南希·佩洛西）法案，拿香港立法会选举说事。